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中国古代监察制度及对当今监察工作的启示

中国政法大学2002级法理学专业硕士研究生 姬晓红


一、中国古代监察制度的发展及其特点
中国古代监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备，形成了两大系统，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误。二者构成了封建社会完整的监察体制。其发展过程大致可分为下列六个阶段：
(一)先秦时期的萌芽阶段。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。
(二)秦汉时期的形成阶段。秦创建御史大夫府为中央监察机构，在地方设置监郡御史。汉承秦制，在中央设御史府的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，在地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中与谏议大夫等言官也已问世。
(三)魏晋南北朝时期的发展阶段。中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠。谏官系统开始规范化、系统化，南朝建立了专门负责规谏的集---书省。
(四)隋唐时期的成熟阶段。隋设御史台、司隶台、竭者台，分别负责内外监察。唐在御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互相配合，地方则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省，形成台谏并立局面。
(五)宋元时期的强化阶段。宋设立谏院，台谏职权开始混杂，趋向合一，地方监察设监司和通判，直隶皇帝。至元朝，取消谏院，台谏合一。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司)，从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。元朝还制定了一整套的监察法规。
(六)明清时期的严密阶段。明改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成地方三重临察网络。至清朝，将六科给事中归属都察院，科道合一，地方监察沿用明制。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。这时期，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。
纵观中国古代监察制度具体内容，它表现出了如下一些特点：
(一)皇帝握有最高监察权。在专制制度下，最高监察权归于皇帝，整个监察过程，从纠参到议复，从核实到复劾都必须请旨进行，最后由皇帝裁决。监察效果有赖于皇帝的贤明，监察官有赖于皇帝的保护。
(二)监察机构独立，自上而下垂直监察。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构和监察机关一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。
(三)重视监察官的选任。历代统治者都非常注重监察官的遴选。即要求监察官有刚正不阿的品质，又要求监察官有丰富的为官经验和优异的治绩，还要求监官有较高的文化素质。
(四)凭实绩黜陟，严格考核监察官。中国封建统治者根据实绩对监察官进行考核，并采取了一些定量化的方法，这样就可促使监察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。
(五)允许风闻言事。监察官可以风闻言事，是中古代监察制度中非常有益的一项规定。它可以使监察官大胆广泛地行使监察权，以利于提高监察效率，加强君主对群臣的控制。
纵观中国古代监察制度的发展历程，可以发现有如下特点：
（一）“同构性”——监察机构设置的大同小异
不管世时苍桑怎样变化，王朝怎样被推翻重建，亦不论是汉民族或少数民族执政，历代王朝总的监察机构、整个监察机构的设置无多大变化，连机构名称、官名和品位都大同小异。中央一级官高位显，拥有大权。但担任对地方监察的官员，职衔却较低，大多为七品官。这是一种以小制大的方法，迫使执行监察任务的官员兢兢业业努力勤政。
监察机构设置反映了中国封建王朝政治体制的超稳定性。亦折射出封建统治集团的共同的阶级属性。当然，随着历史和社会的发展，尤其是各王朝建立时所处的不同的时代背景和其它原因，其监察制度的监察机制，运作方式等必然有所变化。
（二）差异性——强化皇权政治的需要
推动历朝历代监察制度在“度”的范围内变化的原因固然很多，但根本的一条是为了加强皇权。一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是一部维护皇权独裁史。历代统治者在弱化对自己监督的同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是有利于皇权的强化。西汉武帝时创立的“刺史制度”，便是证明。汉武帝时，疆域不断扩大，行政机构，郡国数亦大为增加，原有监察系统已不适应统治的需要。汉初，对地方的监督一是派员常驻，二是不定期派监察御史巡察各郡。这种方法很快显现出它的弱点：一是管理较为混乱，头绪纷然难理，二是中央常年派驻地方的监察官员时与诸侯王或地方长官相互勾结、屡生叛乱，御史监察已不可信。武帝元封五年始下决心“初置部刺史”。
汉武帝设计建立的刺史监察体制和它的运转模式，确有独到之处。首先，刺史由皇帝直接委派出刺地方，垂直向下延伸皇权，无任何官吏可敢与之抗衡。第二，职权明确，任务单一，刺史只管监察，对象主要州一级的地方长官。第三，刺史虽说权力很大，但所受限制亦大，他只能以“六条”问事，超出六条范围问事即为违法，对官吏只有“劾奏”权，没有罢免权处罚权。另外，刺史官阶不高，奉禄只有六百石，在职九年后，才可望升迁。这就迫使刺史竭尽全力去“纠劾”。第四，刺史本人受到双重监督，它的活动直接受御史中丞和丞相司直的指挥和监督，刺史轻易不敢有越轨之举。这种职权分明的监察制度对汉朝加强地方的控制起了重要的作用。
（三）异化性——统治者手中的“双刃剑”
历朝统治者为加大监察力度，使用的手段大致有二，一是提高中央监察官员的级别，使其机构和长官具有权威性。二是在具体操作上，历代的作法可归结为二句话：以小制大，以内制外。即负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品，官（监察官）属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。这种以小制大，以内制外的办法，既可以提高执行监察的权威性，便于对地方的控制，又可以抑制他们飞扬拔扈滥用权力。统治者的用心不可谓不良苦，然而事物总是有它的两面性：在加大监察机构的权力的同时，也隐伏着监察权力的异化。因此当监察者一旦失去或摆脱了被监察的时候，就成为封建王朝的对立面，成为加速王朝崩溃的催化剂。然而当监察者一旦失去或摆脱了被监察的时候，便开始异化，而成为封建王朝的对立面，成为加速王朝崩溃的催化剂。
统治者手中的这把监察之剑，弄不好会割伤自己的。
（四）脆弱性——“强干弱枝”最终与己愿违
　中国历代监察制度都有一个明显的缺陷，那就是对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。这无论从官职高低的设置，赋予权力的大小，或是从组织系统上来看，均是如此。监察京师的官员，官高位显，巡查地方的监御史则官低位末。在组织机构上，中央派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎没有。专司监察的官员，绝大多数是府县长官或副手兼领，或“自纠”。为什么呢？大概他们认为最直接危及王朝存亡的威胁主要来自朝廷中的显贵大臣。史实也确实如此，很多王朝皇位的更迭往往是官廷政变所致，对那些手握各种大权的“三公九卿”们自然是放心不下，于是察监的重点便放到他们身上，而形成“强干弱枝”的监察模式。
　将这种模式再作分析，便可发现，此种作法归根结底是极端个人主义的产物，说穿了，是为了他们自己能坐稳皇位。他们最关心也最耽心的是官廷政变。因为，一旦大权旁落，那些忠于主子的臣下们，包括监察员们每每看风使舵，另随新的权势者，皇位也就岌岌可危了。
封建王朝监察制度的脆弱性，还表现在他的制约机制上。无论何朝的监察手段怎样严密如何周全，监察的组织路线却是始终不变的：用官吏监察官吏。纵观历朝历代还没有发现有发动庶民对官吏进行监察的记载。
将以上四个方面的内容加以归纳，我们可以得出这样一个结论：历代封建王朝的监察制度在历史的发展过程中，对于我们统一的多民族国家的形成和巩固，曾经起过积极的作用；对于今天的政治体制的改革、纪检监察制度的建设，仍可供借鉴。然而，不论封建王朝的监察制度如何完善。如何严密周全，都无法解决封建王朝固有的内在矛盾，挽救不了封建剥削制度必然灭亡的命运。
三、古代监察制度对当今中国监察工作的启示
新中国是社会主义国家，实行生产资料社会主义公有制，劳动人民成为生产资料的主人。在这一层意义上，彻底根除了劳动人民受压迫、奴役和剥削的状况，整个国家的建设和发展是为劳动人民谋福利，真正是天下为公。以天下为公，使新中国的劳动人民享受到了比古代社会丰富得多的物质文化生活和优越得多的民主自由权利，这正是社会主义的优越性使然。按照我们的愿望，社会主义制度正应该为了人民的利益而出现政治无比清明的景象。其实不尽然，新中国自建立至今，腐败现象、官僚主义作风时有出现，而且有时甚是猖狂，监察制度面对这些事实也显得过于疲软，没能充分的发挥积极的作用。在以上分析的基础上，笔者认为当今中国的监察工作在具体实施中应注意以下几个方面：
(一)各级监察主管应积极对自己的监察范围负责，支持下属和下级监察机关、监察人员的工作，切实保护下属和下级监察机关、监察人员的合法权力和利益，以保障监察作用的充分发挥。
(二)给监察机关和监察人员充分的自主权，使他们能够独立地行使监察权，而不致于受到其它权力不合理的干涉，影响监察效果。
(三)在监察官的选任方面，除了借鉴古代监察官选任的三项条件外，还要求被选任的监察官具有坚实的社会主义立场和为人民服务的思想，同时，在选任的过程中要加强上级监察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。
(四)在考核、升降方面，要严格以其实绩为根据，采取定性和定量相结合，定期考核和不定期考核相结合的方式，全面、充分地掌握监察人员的实绩，进而决定其奖惩、升降。在这一方面，同样要加强上级监察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。
(五)借鉴古代监察官可以风闻言事的特点，充分发挥监察人员的积极性，广开言路，积极收集各种意见和建议，为此，各级监察主管应发挥主导作用，把监察人员的积极性充分调动起来。



审计署


审计机关指导监督社会审计机构的规定

审管发〔１９９６〕３６５号


　第一条 为了加强对社会审计机构的指导、监督，促进社会审计工作的健康发展，适应社会主义市场经济的需要，根据《中华人民共和国审计法》第三十条及其他有关规定，制定本规定。
　　第二条 本规定所称社会审计机构，是指依法独立进行社会审计的机构及对其实行行业管理的注册会计师协会。
　　第三条 审计机关依照法律和有关规定，会同财政部门，履行对社会审计机构指导、监督的职责。
审计署会同财政部，负责对全国社会审计机构的指导、监督工作。
省、自治区、直辖市审计厅（局）会同财政厅（局），负责对本地区社会审计机构的指导、监督工作。
第四条 审计机关在审计过程中，发现被审计单位报送的社会审计机构、注册会计师出具的审计、验资等报告有不实和其他违法、违规问题，应当依法予以纠正，并通知注册会计师协会对有关社会审计机构和责任人员进行处理。
　 第五条 审计机关依法负有对社会审计机构财务收支进行审计监督的职责。
　第六条 审计机关应当按照规定汇总、报送有关社会审计工作的情况。
第七条 审计机关会同财政部门，为社会审计工作的健康发展创造良好条件。对不利于社会审计正常执业的问题，应当与有关方面协调解决。
第八条　审计机关会同财政部门及其他有关部门，共同草拟、制定或审批有关社会审计的法律、法规和重要的规章、规则。
　第九条　审计机关会同财政部门，对注册会计师协会按照其章程履行职责等情况进行监督。
　 第十条 审计机关委派在注册会计师协会担任领导职务的人员，应当定期向审计机关报告工作情况。
第十一条 审计机关对暂时挂靠本机关的社会审计机构， 应当按照有关规定，加强对其人事、财务等工作的管理和监督。
第十二条 本规定由审计署负责解释。
第十三条　本规定自１９９７年１月１日起施行。