卫生部关于《医疗事故处理办法》若干问题的说明
卫生部
卫生部关于《医疗事故处理办法》若干问题的说明
1988年5月10日，卫生部
国务院发布《医疗事故处理办法》（以下简称《办法》）后，各地在贯彻执行过程中提出了一些有待明确的问题，现就有关问题说明如下：
一、关于医疗事故的概念
有关医疗事故的概念《办法》第二条作了明确的规定。根据这个规定，认定医疗事故必须具备下列五个条件：
1．医疗事故的行为人必须是经过考核和卫生行政机关批准或承认，取得相应资格的各级各类卫生技术人员。因诊疗护理工作是群体性的活动，构成医疗事故的行为人，还应包括从事医疗管理、后勤服务等人员。
2．医疗事故的行为人必须有诊疗护理工作中的过失。
过失，是指行为人由于疏忽大意和过于自信的两种心理状态所造成的危害结果。过失与故意的属性根本不同，医疗事故属于过失，不是故意。此外，尚有因技术水平和经验不足造成的技术过失，与疏忽大意和过于自信过失有所不同，在实践中有加以区别的必要。
疏忽大意过失：是指在医疗事故的发生中，根据行为人相应职称和岗位责任制要求，应当预见到和可以预见到自己的行为可能造成对病员的危害结果，因为疏忽大意而未能预见到，或对于危害病员生命、健康的不当做法，应当作到有效的防范，因为疏忽大意而未能做到，致使危害发生。如不执行或不正确执行规章制度和履行职责，对危重病员推诿、拒治；对病史采集、病员检查、处理漫不经心，马虎草率；或擅离职守；或遇到不能胜任的技术操作，既不请示，也不请人帮助，一味蛮干；或擅自做无指证和有禁忌症的手术和检查等，而造成了对病员的危害结果。
过于自信过失：是指行为人虽然预见到自己的行为可能给病员导致危害结果，但是轻信借助自己的技术、经验或有利的客观条件能够避免，因而导致了判断上和行为上的失误，致使对病员的危害结果发生。
构成医疗事故过失行为，必须具有违法性和危害性双重特点。
违法性：在医疗事故中主要是指违反诊疗护理规章制度和技术操作规程。这些可以是成文的，也可以是约定俗成大家都在实践中遵循的。但违法并不等于犯罪，这点要正确的理解和解释。
危害性：是危害行为的基本属性。在实践中不能因为行为人有一般过失行为就与医疗事故关联，必须视其行为实际上是否造成了对病员的危害。
医疗技术事故，指根据行为人的相应职称或相似情况下的一般水平，限于能力不及或经验不足，发生诊疗护理工作中的失误，导致不良后果的。
3．必须是发生在诊疗护理工作中（包括为此服务的后勤和管理）。
4．给病员造成危害的结果，必须符合《办法》第二条规定，即“死亡、残废、组织器官损伤导致功能障碍的”。不及这种程度，不认定为医疗事故。属下列情况者应区别对待：
在胸腔、腹腔、盆腔、颅内及深部组织遗留纱布、器械等异物；开错手术部位，造成较大创伤；或造成严重毁容等，可认定为医疗事故。但反应轻微，或体内遗留的异物微小，不需再行手术，或异物被及时发现、取出，无明显不良后果者，不能认定为医疗事故。其中在体腔、术野遗留物给患者虽造成痛苦和创伤，但是再手术取出后并未致残或遗有功能紊乱，在事故分级标准中划为医疗事故。《办法》中未写此类医疗过失为医疗事故是为了减少矛盾，而在事故分级标准中把这些情况划为事故，是为严格医疗质量管理，确保医疗安全，保护患者利益和尊重既往处理的惯例。
5．危害行为和危害结果之间，必须有直接的因果关系。否则不能认定为医疗事故。在多因一果时，要具体分析各自原因的不同地位和作用。如病人死亡、残疾或功能障碍与疾病本身的自然转归常有密切关联。有时因疾病重笃、复杂或已处晚期，而责任者的过失行为只是处于非决定性的地位，甚至是处于偶合地位，这些都要作具体分析，尤其是在事故定性、定级和对责任者处分时要慎重判定。
二、医疗事故的分类与等级
《办法》第五条规定，医疗事故分为责任事故和技术事故两类。这种分类主要是从我国的实际情况出发而制定的。尽管在实践中两者多有交叉，但是依其所占的主要份量来进行分类，还是不难定性的。据此，医疗责任事故是指责任人因违反规章制度、诊疗护理常规等失职行为为主要原因所致的事故。医疗技术事故是指责任人因专业技术水平和经验不足为主要原因导致诊疗护理失误所致的事故。
医疗事故的分级标准（见另文）。
三、医疗事故的处理程序
1．关于申诉和诉讼问题
医疗事故或事件原则上应由当事的医疗单位与病员及其家属根据《办法》的规定进行协商处理。只有在协商无法进行，发生争议时，才提请当地医疗事故技术鉴定委员会进行鉴定。因此，医疗事故或事件发生后，医疗单位要首先进行认真的调查了解，做到事实清楚，责任分明，结论准确，处理得当。院方应诚恳地向病员方面说明真相，进行劝慰，取得谅解和支持，做好工作。
病员及家属和医疗单位对医疗事故或事件的确认和处理有争议时，可提请当地医疗事故技术鉴定委员会进行鉴定，由卫生行政部门处理。
若对医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论不服，医患双方均可在接到鉴定报告书之日起，15日内向上一级技术鉴定委员会申请重新鉴定。也可直接向当地人民法院起诉。
病员方面不服鉴定结论或处理，应诉对象为当事的医疗单位，卫生行政部门和医疗事故技术鉴定委员会一般不作应诉对象。
当事的医疗单位和医务人员不服鉴定结论，应向卫生行政主管部门提出不服理由，尽量通过行政手段解决。如对行政意见不服，可向上一级卫生行政部门申诉解决，或向法院起诉。
2．关于“个体开业”问题
《办法》中所提“个体开业”是指包括经卫生行政部门批准，发给营业执照的联合诊所、民办医院和具有这种合法身份的所有开业人员，以及乡村医生，他们所发生的医疗事故或事件都要立即向当地卫生行政部门报告。非卫生行政主管部门批准“行医”者的事故，不在本《办法》所指范围之内。此类事故应按无照行医人员从严处理。
3．关于尸检问题
尸检对判明死因具有特殊意义，它除了可给医学技术鉴定和司法裁决提供直接的证据以外，还可为医务人员诊疗护理实践进行反馈和检验，从而达到明确诊断、分清是非的目的。因此，《办法》第十条规定，凡有条件进行尸检的地方，必须进行尸检。尸检应该争取在死后24小时内进行，最迟不要超过48小时。这是因为超过上述时限尸体的组织细胞就会发生自溶和腐败，使尸检结果失去可靠性。
尸检所需的费用一般由医疗单位支付。尸体的运送费、保管费的支付视鉴定结果而定。若最终鉴定为医疗事故，这些费用由医院支付，否则由死者家属或所在单位支付。
4．关于病历的保管与查阅
《办法》第八条规定，发生医疗事故或事件的医疗单位，应指派专人妥善保管各种原始资料，这是因为原始资料是病情发展的真实记录；是认证医疗过失的重要依据。进行医疗技术鉴定时医疗单位负责提供病历摘要和必须的复印件。受托的医疗事故鉴定委员会和受诉的法院、检察院，需要查阅原件时，持介绍信经医院院长签字，就地调阅。病人所在单位、病人、家属、事故当事人及其亲属不予调阅。
四、医疗事故的鉴定
1．医疗事故技术鉴定委员会（以下简称鉴定委员会）的组成
根据《办法》第十二条规定，鉴定委员会的组成人数，各地情况不同，可以自行规定。有条件的地方，鉴定委员会可吸收法医参加。鉴定委员会应分别设立若干学科组。鉴定时每个学科组至少要有3名专业人员参加。
鉴定委员会的办事机构设在相应的卫生行政机关，指派专职或兼职人员，负责接待来信来访、调查、鉴定等工作。
2．鉴定委员会的性质和任务
鉴定委员会在同级政府领导下，负责受理本地区医疗事故的技术鉴定工作。它是本地区医疗事故技术鉴定的唯一合法组织，只有它的鉴定结论才能作为认定和处理医疗事故的依据。司法机关认为该鉴定结论举证有困难时，可要求同级鉴定委员会复议或请上一级鉴定委员会重新鉴定。
各级鉴定委员会没有隶属关系，独立进行鉴定。其所作的鉴定结论在没有争议的情况下效力相同；需要重新鉴定时，上级鉴定委员会可以否定下级鉴定委员会的结论。
鉴定委员会有权要求医疗单位和当事医务人员、病人及其家属提供有关资料和作当面陈述，也有权直接进行调查、核实。发现资料不完整、不真实，有权拒绝鉴定。在遇到定性和等级判定意见难以一致时，可以暂时不作结论，待进一步调查、观察或核实后再作鉴定结论。
3．鉴定费和鉴定书
鉴定费由败诉方负责支付。申请上一级鉴定委员会重新鉴定，应另行支付鉴定费，原来支付的鉴定费，无论重新鉴定结论如何，均不退还。
鉴定委员会的鉴定结论要以书面形式发出，内容包括：
（1）委托鉴定书：单位名称、负责人或个人姓名，与本案病员的关系。
（2）申请鉴定者：单位负责人或个人姓名、详细住址，与本案病员的关系。
（3）病员一般情况：姓名、性别、年龄、职业、工作单位或家庭住址、住院号、门诊号等。
（4）病历摘要及申请鉴定理由。
（5）鉴定委员会分析意见。
（6）鉴定结论（含事件性质和等级）。
（7）鉴定委员会盖章及签发年、月、日。
鉴定报告书字迹要清晰，结论严谨，由鉴定委员会负责人签发，分送申请（委托）鉴定单位、个人和医疗单位。
省、自治区、直辖市级医院、医学院校教学医院及卫生部直属医院也应依照本《办法》规定的程序参与所在地区的鉴定。
4．《办法》第十五条规定，鉴定委员会成员中，与医疗事故或事件有利害关系者，应当回避。系指与病人及事故的直接责任者有亲属关系，或是直接责任者所在科室的负责人及专业组负责人。
五、医疗事故的处理
1．关于医疗事故责任人的确认问题
（1）直接责任人员：指责任人的行为与病员的不良结果之间有直接的因果关系，是对不良后果的决定作用的人员。
（2）间接责任人员：指责任人的行为与病员的不良结果之间有着间接的联系，是造成不良结果的条件，不是起决定作用的人员。
（3）在复合原因造成的结果中，要分清主要责任人员和次要责任人员，分别根据他们在造成不良结果过程中所起的作用，确定其所负责任的大小。
（4）要区分具体实施人员的直接责任与指导人员的直接责任。如果是具体实施人员受命于指导人员实施的行为，或在实施中实施人员提出过纠正意见，未被指导人员采纳而造成不良结果的，由指导人员负直接责任。如果实施人员没有向指导人员如实反映病人情况或拒绝执行指导人员的正确意见造成不良后果，实施人员负主要责任。
如果是具体实施人员提出了违反有关法规（含规章制度）的主张、做法，由于指导人员轻信，同意实施或者具体实施人员明知受命于指导人员所实施的行为违反有关规章制度，但不向指导者反映，仍然继续实施而造成不良结果的，则具体实施人员和指导人员都要负直接责任。
（5）要分清职责范围与直接责任的关系。如果事故责任不属责任人法定职责或特定义务范围，责任人对其不良后果不负直接责任。如果分工不清、职责不清，又无具体制度规定，则以其实际工作范围和公认的职责作为认定责任的依据。如无特殊需要责任人无故擅自超越职责范围，造成事故的，也应追究责任。
《办法》第二十一条规定，对造成医疗技术事故的直接责任人员，医疗单位应责令其作出书面检查，吸取教训，一般可免予行政处分，对情节严重者应依照《办法》第二十条规定，酌情给予行政处分。所说“情节严重”主要是指事故发生虽然属于技术过失为主要原因，但其中责任因素依然占有不可忽视的地位。或事故发生后，不能以病员安危为重，迅速采取果断措施进行补救，而是患得患失，企图隐匿或推托责任的。
参照《办法》第二十二条规定，对未经单位同意或认可，从事业余的有偿诊疗护理活动而造成病员不良后果的，其善后处理由本人负责。
如果在非职责范围和职责岗位，包括业余或离退休人员，无偿为人民群众进行诊疗护理活动，或于紧急情况下抢救危重病员而发生失误造成不良后果的，一般不应追究责任。
2．因医疗事故致残而不需要继续住院治疗的病员或婴儿，若无家属，无单位接受出院，各地医疗卫生部门应主动与民政和公安机关协商解决，争取他们的支持。
3．《办法》第十八条所说：“病员由于医疗事故所增加的医疗费用，由医疗单位支付”。此医疗费用系指医疗单位在发生医疗事故之后，至定性处理进行一次性补偿之前，由于医疗事故使病人增加的医疗费用应由出事的医疗单位支付。
4．《办法》第二十三、二十四条不在本文解释，另见行文。
六、关于对《办法》第二十九条“结案”的解释
《办法》第二十九条所称已处理结案的医疗事故应理解为：
（1）在1987年6月29日之前已按各省、自治区、直辖市卫生厅、局发布的医疗事故处理的有关文件做了鉴定结论和处理决定的。
（2）在1987年6月29日之前，经调解，病人或家属与医疗单位达成了协议，病人方面已接受协议的处理的。
此外，在1987年6月29日之前家属未提出疑议，《办法》发布后又提出申诉，超过尸检时限，没有尸检结果无法推断判定的和因时间过久当事人俱已不在，无法考察认证的，均不属重新处理的范围。
清洁发展机制项目运行管理办法
国家发展和改革委员会 科学技术部 外交部 财政部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国科学技术部
中华人民共和国外交部
中华人民共和国财政部
令第37号
为促进清洁发展机制项目在中国有序开展，适应当前工作的实际，我们对《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》进行了修订，制定了《清洁发展机制项目运行管理办法》，经中国国家气候变化对策协调小组审议通过，现予以发布，自2005年10月12日起施行。2004年6月30日生效的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》同时废止。
国家发展改革委主任：马凯
科技部部长：徐冠华
外交部部长：李肇星
财政部部长：金人庆
二00五年十月十二日
清洁发展机制项目运行管理办法
一、总则
第一条 根据我国批准的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）和核准的《京都议定书》（以下简称《议定书》）的规定以及缔约方会议的有关决定，中国政府为促进清洁发展机制项目活动的有效开展，维护中国的权益，保证项目活动的有序进行，特制定本办法。
第二条 根据《议定书》的规定，清洁发展机制是发达国家缔约方为实现其部分温室气体减排义务与发展中国家缔约方进行项目合作的机制，其目的是协助发展中国家缔约方实现可持续发展和促进《公约》最终目标的实现，并协助发达国家缔约方实现其量化限制和减少温室气体排放的承诺。清洁发展机制的核心是允许发达国家通过与发展中国家进行项目级的合作，获得由项目产生的“核证的温室气体减排量”。
第三条 在中国开展清洁发展机制项目合作须经国务院有关部门批准。
第四条 在中国开展清洁发展机制项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主。
第五条 根据缔约方大会的有关决定，清洁发展机制项目的实施应保证透明、高效和可追究的责任。
二、许可条件
第六条 开展清洁发展机制项目应符合中国的法律法规和可持续发展战略、政策，以及国民经济和社会发展规划的总体要求。
第七条 实施清洁发展机制合作项目必须符合《公约》、《议定书》和有关缔约方会议的决定。
第八条 实施清洁发展机制项目不能使中国承担《公约》和《议定书》规定之外的任何新的义务。
第九条 发达国家缔约方用于清洁发展机制项目的资金，应额外于现有的官方发展援助资金和其在《公约》下承担的资金义务。
第十条 清洁发展机制项目活动应促进有益于环境的技术转让。
第十一条 中国境内的中资、中资控股企业可以对外开展清洁发展机制项目。
第十二条 实施清洁发展机制项目的企业必须提交清洁发展机制项目设计文件、企业资质状况证明文件及工程项目概况和筹资情况相关说明。
三、管理和实施机构
第十三条 国家气候变化对策协调小组下设立国家清洁发展机制项目审核理事会（以下简称项目审核理事会），其下设一个国家清洁发展机制项目管理机构。
第十四条 国家气候变化对策协调小组为清洁发展机制重大政策的审议和协调机构。其职责是：
1、审议清洁发展机制项目的相关国家政策、规范和标准；
2、批准项目审核理事会成员；
3、审议其他需要由协调小组决定的事项。
第十五条 项目审核理事会联合组长单位为国家发展和改革委员会、科学技术部，副组长单位为外交部，成员单位为国家环境保护总局、中国气象局、财政部和农业部。主要职责是：
1、审核清洁发展机制项目，主要审核内容为：
（1）参与资格；
（2）设计文件；
（3）确定基准线的方法学问题和温室气体减排量；
（4）可转让温室气体减排量的价格；
（5）资金和技术转让条件；
（6）预计转让的计入期限；
（7）监测计划；
（8）预计促进可持续发展的效果。
2、如果项目在报批时还没有找到国外买方，而无法提供本条1、（4）款要求的价格信息，则该项目设计文件必须注明项目产生的减排量将转入中国国家帐户，并经中国清洁发展机制主管机构核准后才能将这些减排量从中国国家帐户中转出。
3、向国家气候变化对策协调小组报告清洁发展机制项目执行情况和实施过程中的问题及建议；
4、提出和修订国家清洁发展机制项目活动的运行规则和程序的建议。
第十六条 国家发展和改革委员会是中国政府开展清洁发展机制项目活动的主管机构，其主要职责是：
1、受理清洁发展机制项目的申请；
2、依据项目审核理事会的审核结果，会同科学技术部和外交部批准清洁发展机制项目；
3、代表中国政府出具清洁发展机制项目批准文件；
4、对清洁发展机制项目实施监督管理；
5、与有关部门协商成立清洁发展机制项目管理机构；
6、处理其它涉外相关事务。
第十七条 项目实施机构是指在中国境内实施清洁发展机制项目的中资和中资控股企业。其义务如下：
1、承担清洁发展机制项目的对外谈判；
2、负责清洁发展机制项目的工程建设，并定期向国家发展和改革委员会报告工程建设情况；
3、实施清洁发展机制项目，编制并执行清洁发展机制项目温室气体减排量的自我监测计划，保证该温室气体减排量是真实的、可测量的、长期的和额外的，并接受国家发展和改革委员会的监督。
4、接受经营实体对项目合格性和项目减排量的核实；提供必要的资料和监测记录，并报国家发展和改革委员会备案。在信息交换过程中，应依法保护国家秘密和正当商业秘密；
5、向国家发展和改革委员会报告清洁发展机制项目产生的经核证的温室气体减排量；
6、协助国家发展和改革委员会和清洁发展机制项目审核理事会就有关问题开展调查，并接受质询；
7、承担应由其履行的其他义务。
四、实施程序
第十八条 清洁发展机制项目申请及审批程序：
1、在中国境内申请实施清洁发展机制项目的中资和中资控股企业、以及国外合作方应当向国家发展和改革委员会提出申请，有关部门和地方政府可以组织企业提出申请，并提交第十二条规定的项目文件；
2、国家发展和改革委员会委托有关机构，对申请项目组织专家评审，时间不超过三十日；
3、国家发展和改革委员会将专家审评合格的项目提交项目审核理事会审核；
4、对项目审核理事会审核通过的项目，由国家发展和改革委员会会同科学技术部和外交部办理批准手续；
5、从项目受理之日起，国家发展和改革委员会在二十日之内（不含专家评审的时间）作出是否予以批准的决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并将延长期限的理由告知申请人；
6、实施机构邀请经营实体对项目设计文件进行独立评估，并将评估合格的项目报清洁发展机制执行理事会登记注册；
7、实施机构在接到清洁发展机制执行理事会批准通知后，应在十日内向国家发展和改革委员会报告执行理事会的批准状况。
第十九条 具体工程建设项目的审批程序和审批权限，按国家有关规定办理。
第二十条 清洁发展机制项目的实施、监督和核查程序：
1、实施机构按照有关规定负责向国家发展和改革委员会和经营实体提交项目实施和监测报告；
2、为保证清洁发展机制项目实施的质量，国家发展和改革委员会有权对清洁发展机制项目的实施进行监督；
3、经营实体对清洁发展机制项目产生的减排量进行核实和证明，将核证的温室气体减排量及其它有关情况向清洁发展机制执行理事会报告，经其批准签发后，由清洁发展机制执行理事会进行核证的温室气体减排量的登记和转让，并通知参加清洁发展机制项目合作的参与方；
4、国家发展和改革委员会或受其委托机构将经清洁发展机制执行理事会登记注册的清洁发展机制项目产生的核证的温室气体减排量登记。
五、其它
第二十一条 本规定中的发达国家缔约方是指《公约》附件一中所列的国家。
第二十二条 本规定中的清洁发展机制执行理事会是指《议定书》下为实施清洁发展机制项目而专门设置的管理机构。
第二十三条 本规定中的经营实体是由清洁发展机制执行理事会指定的审议核查机构。
第二十四条 鉴于温室气体减排量资源归中国政府所有，而由具体清洁发展机制项目产生的温室气体减排量归开发企业所有，因此，清洁发展机制项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施项目的企业所有。分配比例如下：
（1）氢氟碳化物（HFC）和全氟碳化物（PFC）类项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的65%；
（2）氧化亚氮（N2O）类项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的30%；
（3）本《办法》第四条规定的重点领域以及植树造林项目等类清洁发展机制项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的2%。中国政府从清洁发展机制项目收取的费用，用于支持与气候变化相关的活动。具体收取费用及其使用办法，由财政部会同国家发展和改革委员会等有关部门另行制定。
（4）本条不适用于2005年10月12日之前已经中国政府出具批准函的项目。
第二十五条 本办法由国家发展和改革委员会商科学技术部、外交部解释。
第二十六条 本办法自2005年10月12日起施行。本办法实施之日起，2004年6月30日起实施的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》即行废止。
