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　　一般而言，人民法院在审判工作践行群众路线是司法人民性的体现，当司法切实贴近群众，为群众所观察；切实依靠群众，为群众所理解；切实维护群众，为群众所认同，人民法院的司法公信力也就“自发性生成”。然而，在复杂的司法实践面前，司法理想主义永远面临不可思议的问题。涉诉矛盾纠纷、涉诉信访不断增加，网络舆论的集体性指责，几乎是每个基层法院都不得不应对的压力。我们相信，落实好群众路线是提高司法公信力的根本路径，这是宏观的结论，但肯定在中微观的操作层面上还有我们没有注意到的东西，否则，就不会出现当审判人员劳心劳力，甚至事无巨细地审理每一起案件时，而当事人不领情，“出力不讨好”的情形。笔者认为，群众路线要求司法具有包容性、开放性，只要群众的需要就是司法的需要；而就司法本质而言，司法需要必要的理性的限度，有所为有所不为，当司法不加节制地把所有矛盾纠纷都纳入自己的处理范围时,就会出现有心无力的疲软状态,大大降低司法效率和司法质量,进而影响司法的公信力。



一、对司法的再认识：为什么司法需要限度？


依法治国是我国的基本方略，“法治”成为当下社会管理体制创新中的核心概念之一。我们在接受法治科教育时，对法治的基本理解是：法律至上，任何人或组织都不能凌驾于法律，任何违法行为都要受到法律的制裁。法学者们也把“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”作为法治的最高圭臬而引进来，鼓励法律实务者负起“铁肩担道义”的社会责任。但是，司法应该无所不在吗，司法应该是万能的吗？即使是当今最完备的法治国家里，恐怕也不能得出这样的结论，正所谓“上帝的归上帝，凯撒的对凯撒”，司法只是社会管理方式之一，而非惟一，只是比较规范，而非全能规则。



当我们对司法有了如上比较客观的认识，才能更全面地认识法院工作在化解社会矛盾纠纷中的位置和作用：法院是化解社会矛盾纠纷的主要机关之一，但不是惟一机关；法院是化解社会矛盾纠纷的主要实践者之一，但不是万能裁决者；法院能够依法受理各种矛盾纠纷，但并不是所有矛盾纠纷在法院都能依法得出清晰的结论。



所以，司法是有限度的。这种限度首先来自对司法规律的科学认识。司法的前提在于有法可依，法院面对每一件纠纷时，必须对其进行法律事实的归纳，然后对照法律规定得出结论。即使是所谓的自由裁量、内心确认等情形，也是建立在对事实的全面把握、对法律精神的深刻理解这样基础之上的。[1]问题是，①是否所有的行为规范都必须上升到法律层面？人类社会行为是极其复杂的，立法机关对各种行为的归类和规范，永远只能是一部分。这就是法律的不全面性。实际上，法律的不全面性并非立法机关立法技术差、立法水平低所造成，这种不全面的立法恰恰是对法治本质的尊重，即法律不是万能的。从人类社会发展的历史看，真正的法治也不过一两百年而已。那么，在没有“法治”的社会制度里，人类文明不是也得到长足的发展吗？由此，我们肯定，除了法律，还有过多的非法律层面的规则在约束着人们的行为。②法律规定是否是最正确的？法律条文的规定一般包括事实假设和法律结论两个部分，即对特定的法律事实表明司法态度。我们知道，这里的法律事实是一种要件事实，并非真实存在的事实。审判人员的工作之一就是从真实存在的事实中抽取要件事实，然后才能得出法律结论。要件事实的抽取或归纳，是完全客观的吗？实际上，不论审判人员意识到如否，其在抽取要件事实时，总会有一种主观价值判断在里面，造成要件事实和客观事实可能存在一定差距。对于当事人来讲，总喜欢在细枝末节上讨价还价，埋怨审判人员没有考虑一些他们自认为很重要的事实因素。所以，当我们依据归纳出的要件事实而逻辑地作出司法裁判时，得出的也只是对某类纠纷的一般看法而已，是否是与该具体纠纷最切合的结论，还不能轻易判断。当我们强调在司法过程中考虑群众的看法和感受时，初衷也在于此。



司法资源紧张、司法成本高也是应该坚持司法限度的重要原因。案多人少是近年来一直困扰基层法院的难题，这实际反映：①社会矛盾纠纷增加迅速，但化解社会矛盾纠纷的机制没有得到相应的完善。前面提到，法院是化解社会矛盾纠纷的主要实践者之一，这是法院的职责和社会责任，我们义不容辞。但是，法院不是“全能冠军”，不是任何矛盾纠纷在法院都能得到圆满解决。建设法治社会，也不是建设“法院治理下的社会”。而令人沮丧的是，许多应能够在其他组织下解决的纠纷，特别是貌似民事案件的纠纷，都被以“法治”的名义推到法院，让法院给个说法。比如劳动争议案件，笔者两年来审理的劳动争议案件中，只有一件经过劳动仲裁部门的实体裁决，其余均已超过受理期限等理由不予受理，使所谓的劳动仲裁仅仅成为法院受理的程序性前提。②司法原有的程序性规定不能完全适应人民群众日益增加的化解矛盾、维护权益的需求。法院受理、审理案件必须遵循诉讼法的相关规定，如立案条件、答辩日期、送达方式、庭审程序等等，这些程序的遵循是需要时间的，因此，法院审理案件首先需要保证的是正义，而非效率。[2]不过，尽管法律以维护社会正义为旗帜，法律正义和社会正义还是有一定区别的。简而言之，社会正义是社会成员对正义实现与否的看法；而法律正义则是法律规定的正义。从立法过程看，现代法律的形成主要是民意的集聚，法律正义与社会正义在基本价值取向上应是一致的。不过，正义作为一种价值判断，是建立在事实基础上的，鉴于前面提及的要件事实和客观事实的差异，两种正义有所不同也就不奇怪了。当事人到法院起诉和应诉时，在其内心还有“个别正义”的概念，即认为自己是有理的，法律应该支持自己的“个别正义”。而这一个别正义往往与法律正义、社会正义还有一定差别。正因为对正义本身有不同理解，而司法活动最后只能有一个非此即彼的结论，那种“胜败皆服”的结果是基本不存在的。③小标的纠纷与高成本司法的冲突，加剧了案多人少的矛盾。诉讼法在立案审查方面没有规定权益标的额的限制，只要当事人认为自己的权益受到了损害，有明确的被告，都可以起诉到法院，属于法院受理范围的，法院应当受理。我们知道，司法是高度规范的纠纷处理方式，诉讼的启动，不会因为涉案标的小而在程序上有所减损。换言之，对小标的纠纷的予以诉讼处理的成本并不低于大额标的案件。现实生活中，小标的纠纷在数量上又占有绝对优势，牵涉更多数量群众的利益（而非利益数额大小）。这种情况下，按部就班地走诉讼程序，一方面在化解纠纷方面不经济，效率不高，另一方面可能会影响其他更重大纠纷进入诉讼程序的解决，阻碍了更多社会正义的较快实现。



二、有限度的司法是对群众路线的科学落实



首先要明确的是，坚持司法的限度不是推脱司法职责，而是在尊重司法规律的基础上更好地实现司法目标。人民司法为人民，指出了：①司法权力的属性；②司法服务的对象；③司法的根本立场。而对这三个方面予以落实的根本方法就是走群众路线，把是否维护好、实现好群众的根本利益作为衡量工作质量的根本标准。但是，就人民法院而言，这仅仅是一种政治宣示，没有多少实际操作意义，因为任何一个公权力机关，都应该以此为政治指引。一般而言，走群众路线就是要更加贴近群众的生活、更加聆听群众的声音，坚持群众利益无小事的工作姿态。人民法院作为群众利益的判断者，贴近群众、聆听群众，对于公正司法，提高司法的社会认同度是十分必要的。比如，马锡五审判方式、陈燕萍工作法，都是群众路线在司法实践中的生动落实，得到了人们群众的认可。但是，人民法院在审判实践中走群众路线（根本指向），并不意味着对群众的各种纠纷都不加甄别、事无巨细地全部纳入法院受理范围，惟有有所为有所不为（方式方法），才能实现维护群众整体利益的最大化（根本目标）。


这里的有所为有所不为，就是要坚持好司法的限度：①没有必要把所有矛盾纠纷都纳入到诉讼中，即使法律规定属于法院受案范围。应把那些标的额度小、法律关系清晰的纠纷，协调其他组织，如劳动、工会、工商、人民调解委员会等处理。这与法院自身设立的诉前调解机制还有所不同，诉前调解实际还是法院司法资源的一部分，没有改变法院面对社会矛盾纠纷“一家独撑”的局面。②尊重司法规律，正确区分司法创新与标新立异。面对不断增加的社会矛盾纠纷和多元化的法律需求，人民法院工作需要创新，但是这种创新必须尊重司法的基本规律，不能危害到司法公正，不能动摇司法的公信力，否则只能是标新立异、哗众取宠。人民法院走群众路线，需要法院以更加开放的姿态走向社会，这种开放，在于司法过程的开放以及虚心接受社会各界对司法的监督，此为群众路线的根本。但是，我们不难发现有的法院有舍本取末的现象。③树立司法自信，敢于为群众利益站稳立场。司法的限度不仅仅是不要做什么，更重要的是把限度内的事情做好。当前涉诉矛盾纠纷很多，需要我们认真反思：为什么本来属于其他机关不作为或乱作为的纠纷，最后成了法院“审判不公”的纠纷；为什么法院依法审判的案件，最后成了法院“亏理”的案件；为什么我们以和谐司法为目标处理纠纷，最后却让公众解读为枉法裁判的“河蟹”司法？回到群众路线这一主题上，就需要从维护好群众的根本利益立场出发，敢于依法判案，心底无私天地宽，才能经得起历史的检验、社会的评判。



前面对群众路线与司法限度关系的分析，实际也涉及了司法公信力的问题。所谓司法公信力，就是人民群众对司法权威的认可程度，对司法公正的信任程度。走群众路线是提升司法公信力的根本方法，但是要以坚持理性的司法限度为前提，防止迷失司法的“自我”而适得其反。这里要提出的是：司法公信力是法律方法问题还是法律文化问题？换言之，司法公信力的缺失主要是由于司法产品的质量不高而导致社会公众对司法公正产生合理怀疑，还是当下社会情境下还没有完全确立法律的信仰地位，以致于法律工具主义的盛行？我们看到，随着普法活动的深入，社会公众的法律意识不断增强（？），通过法律途径维护自己的合法权益正不断得到认同。如何理解当前公众的法律意识？


笔者认为，这种意识仅仅是一种对法律的初步了解和认识，而且是选择性认识，即往往从有利于己的角度来表达对法律的理解；一旦自己的理解或主张，得不到法院的认可、支持，就表现出对法律或法院的极大蔑视，甚至通过过激手段发泄自己的不满。笔者对网络上一些有关司法的负面帖子进行了初步梳理：①喊冤型，对自己的案情进行陈述，请求社会公众的舆论支持。这种帖子，如果陈述事实比较全面的话，应该对促进法院提高司法水平有一定督促作用。②斥责型，不讲事实，直接用夸张的语言指责某法院或某法官司法不公。值得注意的是，许多跟贴也不分青红皂白地“灌水”，人为扭曲舆论导向（信任危机成为当下社会心理的主要问题之一），唯恐天下不乱。③攻击型，没有任何理由，直接对法院、法官进行人身攻击或威胁。笔者曾看到一三轮摩托车贴着“某某法院是×××，某某院长是×××”的标语招摇过市，这难道就是中国法治的真实写照吗？当司法职业没有基本的尊严时，何谈建立公信力？这实际反映了这样的问题：①司法信任机制没有得到有效建立，这种机制主要是沟通机制、反馈机制和保护机制。司法活动启动以后，如何与当事人进行有效沟通成为当前司法活动的重要内容，有时候往往由于审判人员不经意的举动或不耐烦的表情，都会刺激当事人敏感的心理；对当事人的疑问或不满如何进行疏导，这里主要指信访问题，不能给少数当事人形成“信访不信法”的习惯；审判人员是公务人员，但也是普通公民，当审判人员受到人格攻击或人身威胁时，应该得到有力的保护。②对司法的依赖与对司法的信仰不成正比。许多行政执法机关或其他组织，在面对人民群众的矛盾纠纷时，不是想如何尽力化解纠纷，而是告诉他们到法院诉讼。有的行政部门领导是如此做群众工作，并认为自己是有法治思想的表现。实际上，这些做法都是以所谓“法治”的名头，把社会矛盾纠纷不加区别地推向法院，使法院从最后一道防线成为第一道防线。一旦法院不能完全解决这些矛盾纠纷时，这些矛盾纠纷就演变成涉诉矛盾纠纷，法院成为矛盾纠纷的一方“当事人”。在基层法院审判一线，法官的巨大职业压力并没有得到有效缓解，许多案件的审理都面临“出力不讨好”的尴尬境地，当审判人员尽心竭力地审结案件后，也许就被当事人一次无中生有的投诉而抹杀了所有辛苦。


总的来说，坚持司法的限度，并不会降低司法适应经济社会发展的活力，相反地，当明确了法院化解社会矛盾纠纷的职责界限后，法院将会把有限的司法资源有效地运用到解决关涉群众根本利益、能够发挥司法专业优势的矛盾纠纷，真正急群众所急，这才是落实群众路线的要义所在。如果法院能够保持必要的司法节制，协调好外部社会管理机制与审判工作的关系，把有限的司法资源用于解决关系大局、关系民生的矛盾纠纷上时，提高司法效率和司法质量，实际就是为提高司法公信力奠定了基础。


实现有限度的司法，当前最要紧的是社会矛盾纠纷化解机制的创新和完善。除了社会基本制度的长远安排外，矛盾纠纷的化解机制应是多元化的、循环型的，以诉调对接机制为基础，着重扩展参与部门和组织的范围，法院不再唱独角戏，通过整合各种社会资源，力求满足不同领域、不同性质矛盾纠纷化解的需要，使“所有的”矛盾纠纷在机制中都能够得到申诉或解决，司法公信力才会不断增强。





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安徽省人大常委会


淮南市水资源管理条例


(1994年6月29日淮南市第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过
1994 年8月30日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准
自公布之日起施行)
第一章 总 则
第一条 为合理开发利用和保护水资源，根据《中华人民共和国水法》和《安徽省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，结合我市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称水资源，系指地表水和地下水。凡在本市行政区域开发、利用、保护和管理水资源，必须遵守国家、省有关法律、法规和本条例。
第三条 各级人民政府应当加强对节约用水的管理，实行计划用水，厉行节约用水；应当鼓励和支持境内外组织和个人投资从事开发利用水资源和防治水害的各项事业，保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。
第四条 市、县(区)人民政府水利部门是本级人民政府的水行政主管部门，负责本行政区域内的水资源统一管理和保护工作，其主要职责：
(一)宣传贯彻执行有关水的法律、法规；
(二)统一管理和保护城乡水资源，负责实施取水许可制度和水资源费征收管理；
(三)会同有关主管部门统一进行水资源科学考察和调查评价，组织编制水资源综合规划；
(四)负责水资源总量的统一分配和调度，组织编制水的中长期供求计划和年度计划；
(五)负责管理节约用水工作。
第五条 市、县(区)人民政府的其他有关部门协同水行政主管部门做好 有关的水资源管理工作：
城乡建设主管部门归口管理城市节约用水、城市规划区内地下水的开发利用和保护；
环境保护主管部门负责对水污染防治实施统一监督管理；
地矿主管部门参与水资源调查、评价、规划。进行地下水资源勘查管理、监测、统计、分析 及开发利用监督管理。
第六条 各级水行政主管部门的水政监察人员，应及时查处违反水法律、法规的行为，保障水法律、法规和本条例的实施。
第二章 开发利用
第七条 开发利用水资源，应当服从防洪的总体安排，实行兴利与防害相结合的原则；应当首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业和工业用水，充分发挥水资源的综合效益。
第八条 开发利用水资源，应当进行综合考察和评价，按流域或区域进行统一规划，制定相应的综合规划和专业规划，规划按照管理权限，由水行政主管部门会同有关部门编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。经批准的规划是开发利用水资源的基本依据。规划的修改，必须经原批准机关核准。
第九条 新建、改建、扩建水工程或兴建与开发利用水资源有关的其它建设项目，建设单位必须按规定的程序和审批权限，向水 政部门报送可行性方案，经审查同意后，方可按照基本建设程序报批。涉及其它地区和部门利益的，建设单位必须事先征求其意见。
第十条 任何单位或个人蓄水、引水、排水，不得损害公共利益或他人的合法权益。
第三章 取水、用水管理
第十一条 对利用水工程或者机械提水设施直接从地下或者河流、湖泊(含塌陷区)取水的，实行取水许可制度。取水许可制度的实施办法，按国务院颁布的《取水许可制度实施办法》和国家、省有关规定执行。
第十二条 市、县(区)水行政主管部门，负责本行政区域内取水许可制度的组织实施和监督管理。取水许可按照有关法律、法规规定的程序和权限审批。
第十三条 新建、改建、扩建的建设项目，取用城市规划区内地下水的取水许可预申请和取水许可申请，应当经城市建设行政主管部门审核同意后由水行政主管部门审批。
第十四条 市水行政主管部门，负责制定全市的水量分配方案，报市人民政府批准。县(区)水行政主管部门，根据全市水量分配方案，负责本行政区域内水量分配方案的实施。
第十五条 市、县(区)水行政主管部门，应当根据本行政区域内国民经济发展和人民生活的需水情况，制定节约用水规划。各行业主管部门，应当制定节约用水实施计划，并报送同级水行政主管部门备案。
第十六条 取水单位应当在取水口装置计量设施，并按规定填报取水报表。水行政主管部门检查取水情况时，取水单位应当予以协助，如实提供有关资料。
第十七条 用水实行计划管理。工业、农业等生产用水和人民生活用水按照国家、部颁标准或同行业平均水平，核定用水定额，下达年度供水指标，超计划用水实行加价制度。
第四章 水资源保护
第十八条 单位之间、个人之间、单位和个人之间发生的水资源纠纷，应当通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或协商、调解不成的，可以请市、县(区)水行政主管部门处理，也可直接向人民法院起诉；当事人对水行政主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起十五日内，向人民法院起诉。
各级水行政主管部门在处理水资源纠纷时，有权依法采取临时处置措施，当事人必须服从。 在纠纷解决之前，当事人不得单方面改变水的现状。
第十九条 市、县人民政府应当根据水体的用途，划定水资源保护区，制定相应的管理办法。水、环保等行政主管部门要努力保护和改善水体质量，为城乡生产生活提供符合标准的水资源。
第二十条 凡兴建工程或进行其它活动时，不得污染和破坏水资源，不得损坏各种水工程和供水、取水设施，对造成污染和破坏的，必须立即采取补救措施，所需费用由责任者负担。
第二十一条 禁止在水库、渠道、人工河道内设置排污口。向河流、湖泊排污，排污单位应经水行政主管部门审查同意后，方可向环保部门申领排污许可证。已设的排污口，排污单位应当持排污许可主，到水行政主管部门登记。
因排污而腐蚀损坏水工程设施的，排污单位应当及时采取措施处理，并且赔偿相应的损失。
第二十二条 水行政主管部门应当加强地下水的管理，从严控制开采地下水。
开采地下水的单位，应对地下水进行监测，掌握水位、水量、水质变化趋势，建立技术档案，及时向水行政主管部门提供资料。
废井应当及时封闭，严禁向废井内排放有害物质。?
第二十三条 各类矿山的新建或延伸开拓工程，必须在建设前进行详细的水文地质勘探，并向水行政主管部门提交勘探报告和可行性方案，经审查同意后，方可按 照基本建设程序报批。
第二十四条 因采矿、兴建地下工程，或者超量开采地下水，导致水位下降、水源柘竭、地面沉陷，给其他单位或个人的生活生产造成损失的，采矿或建设单位必须采取补救措施，赔偿损失。
第五章 水资源费
第二十五条 对水资源实行有偿使用的原则。利用国家水资源的单位或个人，必须向水行政主管部门缴纳水资源费。国家、省有关法律、法规另有规定的从其规定。
农业灌溉用水，家庭为生活、畜禽饮用直接取水的不征收水资源费。
采矿疏干排水用于生产和生活的部分，按照取用地下水的标准征收水资源费。
第二十六条 水资源费的征收标准和办法，由市人民政府根据省人民政 府的规定制定。
第二十七条 在本市行政区域内，年取水量在500万立方米(含500万立方米)以上，水资源费由市水行政主管部门按季度征收；年取水量在500万立方米以下的，水资源费由取水工程所在地的县(区)水行政主管部门按季度征收。
水资源费按照取水量计量征收，无计量设施的，按照取水工程全日运行最大取水量计收水资源费。取水单位或个人必须在接到水行政主管部门的缴费通知书十五日内缴费。
第二十八条 征收水资源费必须持有物价部门核发的《安徽省收费许可 证》，使用财政部门统一印制或核准的收费专用票据。
第二十九条 征收的水资源费实行财政预算外资金管理，专户储存，专款专用，用于水资源的管理、保护、开发和利用。在使用时，由水行政主管部门编制有明细项目的用款计划，经同级财政部门同意，报上一级水行政主管部门备案。并接受物价、财政、审计部门的监督和审计。
第六章 奖励与处罚
第三十条 有下列成绩之一的单位或个人，由市、县(区)人民政府给予表彰或奖励：
(一)积极宣传、自觉遵守国家水法律、法规成绩显著的；
(二)保护水资源、防治水土流失、防治水污染事迹突出的；
(三)同危害水资源、破坏水工程行为斗争有功的；
(四)推广水利先进科学技术或节约用水成效显著的；
(五)开发利用水资源作出重大贡献的。
第三十一条 有下情形之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令其纠正违法行为，处一百元以上五千元以下罚款，情节严重的，同时吊销取水许可证：
(一)不按取水许可证规定取水的；
(二)不按规定安装量水设施的；
(三)拒不执行水行政主管部门批准的调整、限制取水方案的；
(四)拒绝提供取水测定数据等有关资料或者提供假资料的；
(五)买卖、出租、伪造、涂改或以其他形式非法转让取水许可证的。
无证取水的，由水行政主管部门责令其停止取水，按其取水量五倍的标准征收水资源费，可并处一百元以上五千元以下的罚款。
第三十二条 有下列行为之一，水行政主管部门责令其纠正违法行为， 采取补救措施，可并处五百元以上一万元以下罚款：
(一)未经水行政主管部门批准，擅自新建、改建、扩建取水工程的；
(二)在水库、渠道、人工水道内设置排污口的；
(三)未经水行政主管部门同意，擅自在河道、湖泊内新建、扩建排污口的；
(四)擅自更改经批准的取水工程建设方案并进行施工的；
(五)在地下水超采区开凿新井或向废井内排放有害物质的；
(六)未经批准开采地下水的。
第三十三条 聚众扰乱水资源管理工作秩序，或以暴力、威胁方法阻碍水政监察人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依照刑法规定追究刑事责任。
第三十四条 水政监察人员执行公务时，应佩戴行政执法标志，出示行政执法检查证，并接受监督。
第三十五条 水行政主管部门或水管单位工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；对公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，依法追究当事人的责任。
第三十六条 不按期缴纳水资源费的，从滞纳之日起每天加收千分之一的滞纳金。经催缴仍不缴纳的，水行政主管部门可以作出限期缴纳的决定。逾期仍不缴纳的，水行政主管部门可申请人民法院强制执行。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十八条 本条例具体应用中的问题，由市水行政主管部门负责解释。
第三十九条 本条例自公布之日起施行。