西藏自治区社会治安综合治理暂行条例
西藏自治区人大常委会
西藏自治区社会治安综合治理暂行条例
西藏自治区人大常委会
（1994年8月18日西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 1994年10月1日起施行）^
目 录
第一章 总 则
第二章 组织机构及其职责
第三章 社会治安综合治理责任制
第四章 打击犯罪与治安防范
第五章 思想、道德与法制教育
第六章 奖惩与保障
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为加强社会治安综合治理，维护社会局势稳定和社会治安秩序，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，根据《中华人民共和国宪法》和全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》以及有关法律、法规，结合西藏实际，制定本暂行条例。
第二条 社会治安综合治理是动员组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段，对社会治安问题进行综合治理，维护社会秩序，维护祖国统一，增强民族团结，保障社会稳定。
第三条 社会治安综合治理必须坚持“打击与防范并举，治标和治本兼顾，重在治本”的方针，实行“谁主管谁负责”，专门机关与群众路线相结合，系统和地方相结合以地方为主的属地原则，落实打击、防范、教育、管理、建设、改造等各项任务。
第四条 社会治安综合治理的基本任务：
（一）依法打击分裂祖国的犯罪分子及其他刑事犯罪分子，查禁各种社会丑恶现象，严惩严重危害社会治安的犯罪分子；
（二）严密治安管理制度，加强治安防范工作；
（三）依法加强对寺庙和宗教活动场所的管理，保护信教群众正常的宗教活动，严禁利用宗教活动危害祖国统一，破坏民族团结，干扰生产建设，干预司法、教育和行政管理；
（四）及时、妥善调解疏导民间纠纷，防止矛盾激化；
（五）对公民进行社会主义思想品德、维护祖国统一和增强民族团结及法制教育，鼓励公民自觉维护社会治安秩序，同一切违法犯罪行为作斗争；
（六）教育、改造和挽救违法犯罪人员，做好刑满释放、解除劳教人员的帮教和安置工作；
（七）加强基层组织建设和制度建设，落实社会治安综合治理各项措施。
第五条 自治区行政区域内的机关、团体、企业、事业单位和其他组织以及公民，执行本暂行条例，参与社会治安综合治理活动。
第二章 组织机构及其职责
第六条 自治区的社会治安综合治理工作，由自治区人民政府统一组织实施。
自治区的各级社会治安综合治理委员会是主管本行政区域社会治安综合治理工作的常设机构。
自治区及各地区行政公署和拉萨市均应设立社会治安综合治理委员会，并设办公室，负责日常工作。
各县（市、区）社会治安综合治理委员会，乡镇、街道社会治安综合治理委员会（领导小组）应配备专职或兼职人员。
村、居民委员会应有一名副主任专管社会治安综合治理工作。
机关、团体和企事业单位应当设立社会治安综合治理机构，配备专职或兼职人员。
社会治安综合治理机构配备的专职或兼职人员，负责办理社会治安综合治理的日常工作。
第七条 各级社会治安综合治理委员会（领导小组）的主要职责：
（一）贯彻执行有关社会治安综合治理的法律、法规和方针政策；
（二）研究部署本行政区域或本部门的社会治安综合治理工作，并组织实施；
（三）组织、协调各部门、各单位落实社会治安综合治理各项措施，形成群防群治网络；
（四）检查、指导各部门、各单位社会治安综合治理工作；
（五）调查研究，总结推广典型经验，表彰先进；
（六）办理社会治安综合治理的其他事项。
第三章 社会治安综合治理责任制
第八条 各机关、团体、企业、事业单位和群众自治组织必须根据社会治安综合治理的任务、要求，按照“谁主管谁负责”的原则，明确本地区、本部门本单位的职责，建立社会治安综合治理任期目标管理责任制。其内容是：
（一）把社会治安综合治理的任务、要求分解若干具体目标；
（二）制定和落实社会治安综合治理的具体措施；
（三）建立检查监督、定量考核和评比奖惩制度；
（四）确定治安责任人，治安责任人必须是单位的主要负责人或企业法人代表；
（五）各级人民政府之间、人民政府和各部门、单位、组织之间，要层层签订社会治安综合治理责任书。
签订责任书的办法，由自治区人民政府另行规定。
第九条 各机关、团体、企业、事业单位和群众自治组织治安责任人的主要职责：
（一）贯彻当地政府有关社会治安综合治理工作的决定和部署，制定本部门、本单位的实施方案；
（二）领导、组织本部门、本单位的社会治安综合治理工作，防止因工作偏差而对社会治安造成消极的影响；
（三）建立健全内部治安保卫组织，严密防范措施，做好防盗、防火、防毒、防破坏和防范其他违法犯罪的工作；
（四）组织落实干部、职工、学生、村（居）民的法制教育工作；
（五）参与所在地区的社会治安综合治理活动；
（六）发生重大刑事、治安案件或灾害事故时，组织力量保护现场或进行抢救，并及时向公安机关和上级主管部门报告；
（七）依照公安、检察、审判机关提出的安全整改通知、检察建议或司法建议，进行整改工作；
（八）经常组织安全检查，落实安全措施，消除不安全隐患。
第十条 各部门及其所属单位在社会治安综合治理中，必须服从所在地人民政府或政府派出机关的统一领导和统筹安排，不得条块分割，各自为政或推诿责任。
第四章 打击犯罪与治安防范
第十一条 依法打击分裂祖国的犯罪分子及其他危害社会治安的刑事犯罪活动。公安机关、人民检察院、人民法院应当严格执行法律，切实履行法定职责。
第十二条 防范和打击走私、贩私活动和境外敌对势力的渗透活动，由公安、国家安全、海关、工商行政管理等部门按照分工，各负其责，互相配合。
第十三条 查禁取缔卖淫嫖娼、聚众赌博、制作贩卖传播淫秽物品、拐卖妇女儿童、种植罂粟、吸食毒品、贩卖毒品、利用封建迷信进行造谣破坏、骗财害人等违法犯罪活动，由公安机关主管，卫生、文化、工商行政管理、新闻出版、工会、共青团、妇联等有关部门予以配合。构成犯
罪的，由公安、司法机关依法处理。
第十四条 劳动改造和劳动教养工作，由司法行政部门负责，罪犯、劳动教养人员原居住地的村（居）民委员会、原工作单位或学校予以配合。
第十五条 被管制、缓刑、监（所）外执行、假释和保外就医人员的考察、监督和改造工作，由公安机关主管，劳改劳教单位和上述人员居住地的村（居）民委员会配合，人民检察院负责依法检查监督。
第十六条 有关部门、单位要积极做好刑满释放人员、解除劳动教养人员的安置工作：
（一）原单位保留职位的，回原单位安排工作；
（二）已被单位除名但改造表现好的，可由原单位给予适当安置；
（三）原无职业的，应和待业人员同等对待，劳动部门要积极推荐，招工单位要一视同仁、不得歧视；
（四）对参加招工和回原单位有困难的，所在街道应积极安排临时性工作，或引导、扶持他们自谋职业；
（五）申请个体营业执照的，工商行政管理部门应按规定条件，核发营业牌照；
（六）原系在校学生，又符合学龄规定的，应允许复学。
上述两类人员的家属和接受安置的单位，应继续做好对他们的教育工作。
第十七条 免予起诉和免予刑事处分人员需要考核的，其考核帮教工作，由人民检察院和人民法院主管，其所在单位、学校和居住地的村（居）民委员会配合。
第十八条 对轻微违法犯罪人员，实行社会帮教制度。社会帮教工作贯彻教育、感化、挽救方针。
具体帮教工作，由所在基层单位或村（居）民委员会的干部、职工、治保人员、人民警察以及帮教对象的亲属负责。
第十九条 社会上的枪支弹药、易燃易爆、剧毒等危险物品的安全管理，由公安部门主管；生产、储存、运销、使用单位应当服从公安机关的指导、检查和监督。
第二十条 暂住人口和流动人员的管理工作，由公安机关主管，用工单位、暂住人口居住地的村（居）民委员会予以配合。
城镇出租房屋按《西藏自治区城镇房屋租赁管理规定》进行管理。
第二十一条 居民住宅区的治安防范工作，由所在地街道办事处、公安派出所和居民委员会负责组织，单位的住宅区、院内的治安防范工作，由所属单位负责组织，建立专人看护制，并接受所在公安派出所的检查、指导。
第二十二条 农牧区的治安防范工作，由乡镇人民政府、公安部门和村民委员会组织以治保会、民兵为骨干的护村队、巡逻队负责。
第二十三条 村（居）民委员会和厂矿企业的人民调解委员会，要及时发现和疏导、调解各种社会矛盾和民间纠纷，避免矛盾的激化。
第二十四条 集贸市场的治安防范工作，以公安机关为主，当地工商行政管理部门协助，组织力量，进行管理。
第二十五条 政府各有关行政主管部门应依法加强对旅馆业、物资回收业、印铸刻业、民用爆炸物品销售业等特殊行业和文化娱乐、公共场所的管理。
旅店、物资回收、印铸刻业等行业企业负责人，要教育职工认真执行有关的治安行政法规，建立健全岗位责任制，严格管理；发现违法犯罪活动线索或通辑在案人员，要及时举报。
在公共场所举办大型展销、展览或文化活动时，主办单位必须制定安全保卫工作方案，并事先报告当地公安机关核准。
对客、货运站、航空港的出入口或广场，当地基层政权组织要会同有关主管单位建立治安防范制度，整治违法活动，维护治安秩序。
第五章 思想、道德与法制教育
第二十六条 各机关、团体、企业、事业单位应结合实际，制定具体计划，加强对所属人员的思想、道德与法制教育。
待业人员、无业人员的法制教育工作，由所在单位、镇、街道居民委员会组织实施。
第二十七条 社会、学校、家庭要互相配合，加强对青少年的思想、道德教育，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的新一代。
第二十八条 新闻出版、广播电视、文化艺术等部门要建立健全法制宣传阵地，积极开展法制宣传教育。加强文化市场管理并会同公安、工商行政管理部门查处反动、淫秽的文化经营活动。
第二十九条 教育部门要加强学校思想政治工作，建立法制教育制度。学校要加强对学生的社会主义民主和法制以及道德品质和行为规范的教育，做好后进学生的思想转化工作，严格控制学生流失。
第三十条 工会、共青团、妇联等人民团体要配合有关单位、街道、农牧区基层群众自治组织对职工、青少年、妇女进行理想、道德、纪律和法制教育。
第三十一条 父母或其他监护人要担负教育未成年人的责任，配合学校和有关部门做好他们的思想教育工作，以身作则，教育未成年人遵纪守法；未成年人有违法犯罪行为时，不袒护、不包庇。各单位要教育、督促所属干部、职工做好未成年人的教育工作。
第三十二条 各级工商行政管理部门和个体劳动者协会应加强对个体劳动（经营）者的职业道德和法制教育，增强他们遵纪守法的意识。
第三十三条 各级政府及其有关职能部门和村（居）民委员会要按照属地管理的原则，依法加强对寺庙及其它宗教活动场所的管理和僧尼的爱国守法教育。
第六章 奖惩与保障
第三十四条 各机关、团体、企业、事业单位和村（居）民委员会必须把社会治安综合治理目标管理同评选文明单位挂钩，同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，建立奖惩制度。
第三十五条 凡符合下列条件之一的单位和个人，由各级社会治安综合治理委员会或有关机关给予表彰、奖励；有突出贡献的，由县级以上社会治安综合治理委员会推荐，报请有关机关批准，给予记功、晋升或授予荣誉称号：
（一）落实社会治安综合治理目标管理责任成绩显著的；
（二）在反分裂斗争中，为维护祖国统一，增强民族团结做出突出贡献的；
（三）在执行国家的民族宗教政策，加强对寺庙和宗教活动场所的管理以及僧尼法制教育工作中做出突出贡献的；
（四）检举、揭发违法犯罪行为，或者见义勇为、同违法犯罪分子作斗争或者事迹突出的；
（五）教育、改造和挽救违法犯罪人员，或帮教、安置刑满释放、解除劳动教养人员，成绩显著的；
（六）积极疏导人民内部矛盾，正确调解民间纠纷，避免矛盾激化有突出功绩的；
（七）在治安防范、法制教育、社会帮教等工作中，做出显著成绩的；
（八）为社会治安综合治理献计献策，经有关主管部门采纳实施后取得显著社会效益的；
（九）单位主要领导人和治安责任人尽职尽责，在社会治安综合治理中做出优异成绩的；
（十）在社会治安综合治理工作中有其他特殊贡献的。
第三十六条 违反本暂行条例规定，有下列情形之一的，由有关部门，按照有关法律、法规的规定，对单位或直接责任人给予行政处分、处罚或由本级社会治安综合治理委员会实行一票否决权：
（一）因社会治安综合治理措施不落实，致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的；
（二）对治安灾害不安全因素，不及时采取整改措施，以致发生重大灾害事故的；
（三）对本部门、本单位发生的犯罪案件，置之不理、隐瞒不报的或纵容、包庇违法犯罪活动的；
（四）对揭发、举报违法犯罪行为并与之作斗争的公民进行打击报复的；
（五）阻扰、抗拒检查监督的；
（六）在社会治安综合治理管理工作中，玩忽职守、徇私舞弊和弄虚作假的。
上述行为，如有违反社会治安管理处罚条例的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十七条 自治区和各地（市）设立见义勇为奖励基金会；各地（市）鼓励、支持各县（市、区）设立见义勇为奖励基金会，表彰奖励参与社会治安综合治理工作成绩显著的单位和勇于同违法犯罪行为作斗争的公民。
第三十八条 社会治安综合治理工作所必须的活动经费，由各级人民政府列入财政预算，专项下达，专款专用。
第三十九条 公安派出所、审判法庭和人民法院等基层政法部门的基础设施建设，由当地人民政府负责，城建部门纳入建设总体规划，并监督实施。
第四十条 群众治安联防队伍实行义务与有偿服务相结合的办法。
第四十一条 公民为维护社会治安、保卫国家集体财产和人民生命财产安全同违法犯罪分子英勇斗争而牺牲的，有关部门应当根据国家有关规定，报请授予烈士或其他光荣称号，对其家属给予抚恤。
第四十二条 公民在同违法犯罪分子斗争中人身受到伤害的，卫生、医疗单位必须无条件地及时抢救和治疗。对不负责任、拒不对受伤害人进行抢救治疗，或无理拖延抢救时间，而造成严重后果的，要追究直接责任人的责任。
受伤害人员的医疗、生活补助费，由作案人承担，确实无法承担的，由有关主管部门或当地政府见义勇为奖励基金会给予补助。
受伤害等致残的，人事、劳动和民政部门应妥善安排其工作和生活。
第四十三条 县级以上综合治理委员会行使一票否决权时，应制定成决定书，并送交被否决单位或个人及其上级主管部门。对否决决定不服的，应向行使否决权的上一级综合治理机构申请复议。受理申请复议的机构，应在两个月内将复议结果答复申请复议者。复议期间否决决定暂不执
行。对复议结果仍然不服的，由受理复议机构提交同级政府作出最终裁决。
第七章 附 则
第四十四条 本暂行条例适用中的具体问题，由自治区社会治安综合治理委员会负责解释。
第四十五条 本暂行条例自1994年10月1日起施行。
1994年8月18日
内容提要:税收立法高度集权的体制在实践中常受争议，与公共财政理论和法治理念也构成某些根本冲突。但一般认为，这是中国当代政治体制一个固有的传统。本文对这种普遍认识提出质疑。首先，税收立法权集中仅开始于1977年，之前该体制并没有形成。其次，该体制在1977年至1993年间逐渐强化，而这恰恰是财政分权的黄金时代，税收立法权的分布和当时流行的财政分权之间形成强烈反差。本文说明，这一反差不能以法律在这一时代缺乏重要性作为解释：为了有协调一致的税收规则供各方遵守、给予这些规则国家强制力作为保障、并确保公众知悉这些规则，“依法治税”必然地成为了税制建设中的一个核心观念。中国税收立法高度集权具有历史偶然性，有必要做出进一步解释。
关键词:税收立法权 依法治税 财政联邦主义 分税制 中央与地方关系
引言
对中国税收立法权高度集中的现状，在税法研究领域存在普遍认识。该制度的核心依据之一是1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（下称“《分税制决定》”：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”另外，《税收征管法》[1]以及《立法法》[2]都有关于税收立法权统一由中央政府行使的重要条款。然而，也有一些学者开始对这一体制的合理性进行探讨。[3]一些地方政府近几年来有争议的税收立法行为，使得对于现行税收立法权分配制度是否可持续的学术讨论也越发激烈。[4]
从一个高度抽象的层面来看，税收立法权完全集中的体制明显存在一个问题，即该体制无法同时遵循以下两个一般会被认为是合理的原则：①税收制度的规则应当具有法律效力，以及②作为财政自治的一部分，地方政府应当被赋予对某些税收政策的自由裁量权。这是两个力度都比较弱的原则，实际上是应该和多种不同的立法程序和中央集权的程度不发生冲突的。为符合上述两项原则，地方政府的立法权仅仅需要与其财政自由裁量权保持一致。然而，税收立法权必须集中的这种观点，恰恰使得上述两项原则至少有一条不得不被违反。在中国近三十年的经验中，一方面，在特定历史环境下，地方政府突破了地方立法权的限制，制定与法律相冲突的税收政策，但未得到有效的约束。在此情形下，法治的价值观念受到严峻的挑战。另外一方面，更常见的情形是，中央政府垄断税收立法权造成了这一现象的长期存在：地方政府将转移支付以及制度外的收入（例如出售土地使用权），而非税收，作为满足地方支出的主要来源。这些选择通常会被视为是与财政自治相互矛盾。
对税收立法权高度集中的这种概念性批判与国际实践较为一致：比较各国的实践，即使是在单一制国家，税收立法权高度集中的制度也相当罕见。[5]那么，中国现行的税收立法高度集权的体制究竟是如何产生的呢？这一问题虽然看起来非常重要，但很少有学者尝试对其进行分析。可能有两个普遍流行的观点抑制了对这一问题的关注。观点之一是，税收立法权作为立法体制的一部分，体现了中国整个立法体制集中的倾向，这原本就是中国的传统，其与中国政治、历史和文化密不可分，而没有简单的解释。[6]讨论立法集权制度的来源超出了一般理解、考量中国法律制度的视野。观点之二虽然与第一种观点无关，但是也可以作为其补充。也许有人会主张，税收立法集权这个现象不仅从中国的文化和传统的角度来说不令人意外，而且也不重要。尽管法律学者可以对税权进行各种理论上的区分——比如税收立法权、税收征管权和税收收益权的不同——但是就财政问题的政治逻辑而言，税收立法权的重要性远低于其他的税权。这是因为立法体制和法律规则引入中国的历史并不很长，并且其真正发挥效用需要一个过程。通常，法律被认为是次要问题。而当法律对财税政策的重要性低时，立法权当然也不会构成重要问题。在此情形下，税收立法集权如何形成仅仅是一个少数人才会讨论的问题。
本文旨在证明以上两种观点均有失偏颇。首先，目前的税收立法集权体制事实上起源并不久远：其占主导地位的局面开始于1977年以后。不仅在1977年之前有一些重要的税收立法分权的阶段，而且，即使是1977年以前税收立法权最集中的程度，也不及1977年开始的集权格局。更重要的是，本文追溯了税收立法权在1977年至1993年间逐渐集中的历程。在财政和其他经济领域，改革开放以后的这一段时间在很多意义上是分权的黄金时代。然而正是在这一时期，税收立法权应当集中的观念确立了其优势地位。这两个事实的并存不能不说给以下观点带来质疑：税收立法集权仅仅是中国政权组织形式的自然且不可避免的后果。实际上，1977年至1993年间税收立法集权和财政分权制的反差更容易诱导人推导出第二种观点，即税收立法权的分配并不重要。但与这一观点相反，本文说明，尽管文化大革命结束之后的十五年期间，法治的力量远比现在要薄弱得多，但是法律仍然在税收征管中起着举足轻重的作用。甚至可以说，无法想象如果没有法律制度，中国的税收体制在上世纪八十年代如何能够得以建立。该时期税收征管的事实对不在乎法律的态度构成了一种反驳。
以上的各种论证整体表明：税收立法集权的体制是如何在中国确立的，是一个需要进一步研究的领域。本文并不会对这一现象进行全面的解释，而仅仅建议应当对这一问题进行深入的探究。然而，这一过渡性的结论对法律学者亦是非常重要的，因为如果能够认识到一个从理念的角度有严重缺陷的体制并非中国税法命中注定必须承担的累赘，本身可能是一种解放。而且越能够充分理解是历史的偶然事件成就了今天的税收立法体制，那么为改革所进行的讨论就会有更明确的目标、更有效。
本文的结构如下：第一部分描述1977年税收立法的安排，其与建国以来的税收立法模式的对比，以及1977年模式如何持续的强化并在1993年达到集权的顶峰。第二部分将税收立法集权的发展历程与更广为人知的1977至1993年间的财政分权制进行对比，证明税收立法集权在这一时期与分权的财政体制相当不配套，当时税收政策趋向的不确定性也似乎使集权缺乏说服力，导致需要强大的政治资源才能使其得以实现。其最终能够存续并确立，是政治过程事先不能保证的一种结果。第三部分说明为什么立法权的集中与其他形式的财政分权的并存和差异不能通过法律体系本身的薄弱性来解释。相反，法律在这一时期的税收征管中起到了至关重要的作用。第四部分简要地描述了对中国立法集权的起因进行全面研究的一些可能的理论框架。
一、税收立法集权在1977至1993年间的建立和巩固
勾划1977年至1993年期间税收立法权在中央和地方之间划分的变革，可以将1977年《财政部关于税收管理体制的规定》（下称“1977年《规定》”）和1993年《分税制决定》视为最始和最终的两个里程碑。这两个文件均界定了不同级别的政府所拥有的广义上的税收立法权——即开征税种、设定税基和税率，以及通过减免税调整税基和税率的权力范围。
1977年《规定》专注于规定哪些政府部门行使税收立法权，哪些政府部门在特定情况下有权选择采取与前者制定的规则不同的政策措施。首先，“凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都由国务院统一规定。”其次，省级辖区的重要税收政策应当报财政部批准，包括在全省级辖区范围内停（免）征或者开征某一种税，对某一种应税产品、某一个行业减税、免税，对烟、酒、糖、手表四种产品减税、免税，调整盐税税额，以及有关涉及外交关系和对外商征税的问题等。再次，该规定授权省级革命委员会在具体规定的各种情况下批准税收的减免，以解决特定纳税人的特殊需要（这些需要主要针对计划经济体制下实施政府政策而产生的“困难”企业或业务）。此外，“以上各项权限，省、市、自治区一般不要层层下放……除上述规定外，任何地方、部门和单位，都无权自行决定减税、免税，或者下达同税法相抵触的文件。”
1977年《规定》的内容在当时并没有被认为构成什么激进的改革。[7]这与1977年中央政府权力正在过渡的政治局面也是一致的。但是，在某些重要方面，1977年《规定》象征着税收立法权分配历史中的一个分水岭。首先，与1977年之前一段时期的状态相比，该规定造成了税收立法权的再次集中。由于文化大革命所造成的中央政府的瘫痪，以及与苏联关系的破裂导致的为战争做出的准备，中国财政管理在1969年开始了一个高度分权的阶段。[8]在1970至1973年间，大部分的省级政府只需要向中央政府做一次定额的转移支付，除此之外可以完全决定自己的财政支出，保留财政收入结余，并且省级以下政府不受中央控制地作出收入和支出的安排。同时，制定诸多税收政策的权力也被授权给省级政府。虽然在1974至1976年间，中央政府要求增加其收入的比重，但其他主要的地方财政自治权保持不变。尤其值得一提的是这一时期遗留下来的一个至今仍然有效的制度安排，即省级政府与其下级行政机关的财政关系完全由省级政府决定。[9]如此一来，就预算问题中央政府仅仅与省级政府协调。即使是在1994年以后高度集权的税收管理体制下，对省级以下的财政管理体制中央只提指导性意见。[10]但是1977年《规定》要求无论省级政府与其下级政府之间在财政收入和支出协议的结果如何，税收立法权都不构成这些政府间协议的内容。预算和财政管理的其他方面可以层层下放，但是税收规则的制定（“税收管理“）不能层层下放。省级政府应当是税收立法权下放的终点。因此，如果不是从孤立的角度来衡量税收立法集中的程度，而是将它与预算分权相联系来看，1977年再度集权的程度就进一步被放大。
而且，即使与1970年之前的年代相比，1977年《规定》对于集中税收立法权的规定也是没有前例的。中国和西方公共财政学者通常都将1950年《全国税政实施要则》所规定的体制作为“高度集中”的范例。[11]然而，根据《全国税政实施要则》，“凡有关地方性税收的立法，属于县范围的，得由县人民政府拟议报请省人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准，并报中央备案。”省（市）范围的地方性税收立法才需要“拟议报请大行政区人民政府或军政委员会核转中央批准。”换言之，县级政府享有不受中央政府直接控制的税收立法权。而在1977年《规定》下，该情形不可能出现。再者，由于中央政府在1949年刚刚成立，财政的中央集权仅仅是政府努力的方向，而不可能完全实现。高度集中准确地说不是当时能够设立的一种制度，而是迫不得已需要采取的一种财政政策。[12]新中国建立初期的紧急情况一旦有所控制，中央政府即开始改变中央集权的局面，以激励地方政府积累能力。通过几年的摸索，随着第一个五年计划的完成，国务院和全国人大对改变过度集中的局面，实行权力下放，在1957年达成了共识。在此基础上，1958年《国务院关于改进税收管理体制的规定》做出了具有浓厚的“财政联邦主义”色彩的分权安排：“凡是可以由省、自治区、直辖市负责管理的税收，应当交给省、自治区、直辖市管理；若干仍然由中央管理的税收，在一定的范围内，给省、自治区、直辖市以机动调整的权限；并且允许省、自治区、直辖市制定税收办法，开征地区性的税收。”即使上世纪六十年代有一些对于再次集权的尝试，这些尝试对于有权行使立法权的政府主体类别的限制，都远不及1977年《规定》那般严格。
对于1977年之前的税收立法分权的深入分析超出了本文的议题范围，但我们认为该类分析可以说明，对税收立法权的集中是否可归因于1977年以前的政治体制传统，的确是可以提出疑问的。然而，税收立法的中央集权在1977年以后则被逐渐巩固起来。相比较1950至1997年期间制度的摇摆，1977年《规定》的效力一直持续到其被1993年《分税制决定》所取代——而如下文所述，后者代表着更高程度的中央集权。
逐渐巩固的过程可以从多个角度来观察。首先，上世纪八十年代至九十年代早期政府所发布的许多文件都引用1977年《规定》作为做出减免税决定的程序性依据。下面的表格总结了1978年至1993年间发布的中央和地方政府规章及政策性文件中引用1977年《规定》的时间趋势。[13]从表1可以明显看出，随时间推移引用该税收立法规则的次数呈普遍增长趋势。表2将中央和地方文件进一步分为两类：专门处理税收政策事项的文件（财税文件）和处理其他事项但提到税收政策性问题的文件（非财税文件）。[14]可以看出，尽管提到税收管理体制的多数中央政府文件（149个文件中的128个）是税收政策性文件，但提到该体制的地方非税收政策性文件远远多于地方税收政策性文件（分别为119和35个）。这表明引用税收管理体制的文件数的增加不单是由于中央和地方税收征管机构的扩张，也是中国税制日趋复杂及其影响力日趋扩大的结果。1977年《规定》为这些年日益增多的具体的税收政策提供了一个基本框架，并构成其他领域政策制定得以参照的固定架构。
1977年《规定》可望起到的制度作用当然不仅仅反映于直接援引它的文件；法律同样通过多种方式间接或默示地采用了1977年《规定》中的规则。例如：1986年，该规定被写入《税收征收管理暂行条例》，作为其制定依据之一。[15]1987年的《违反财政法规处罚的暂行规定施行细则》对“超越权限，擅自减免税收”行为决定解释为包括“地方各级人民政府违反税收管理体制的规定，越权作出减免税收决定的。”类似地，许多具体的全国税收政策性文件采取了逐渐成为常规的做法，即授权省级政府在某些具体界定的范围内就税收减免做出决定。这与1977年《规定》的架构一致。相反地，对省级以下政府机构直接授权的例子越来越少以至于几乎找不到。[16]
其次，除了成为税法立法固定的参照架构，在80年代，1977年《规定》的重要性日益凸显，并越来越被强调。在80年代以前，这些规则并不受重视，甚至有例证表明中央政府愿意将税收政策制定权下放至省级政府的程度似乎大于1977年规则所做的规定。[17]然而，1979、1980年国家连续出现财政赤字，货币政策带来通货膨胀，导致中央开始强调“整顿”。1981年初国务院《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》宣布：
为了确保一九八一年财政收支平衡，消灭赤字，国务院认为，必须对财力的分配和使用采取集中统一的原则，严格财政管理和财经纪律……坚决维护国家税收制度，不许随意改变税种、税率和减免税收。”在这种情况下，“国家税种的开征与停征，税目的增加与减少，税率的提高与降低，税收的加征与减免，必须统一管理，凡有关这方面的规定，统由财政部下达，或者由财政部报经国务院批准下达。今后，各部门自行下达有关税收的规定，一律无效。
对一些中央官员而言，这带来1977年《规定》的内容是否应该进一步加强的问题，即税收立法权是否要进一步集中。[18]虽然直到1993年才采取这样的措施，但明确鼓励实施1977年《规定》的政策性文件和内部讲话开始激增。[19]而1987年开始了反对地方政府越权减免税的多次运动。既然1977年《规定》的一个主要意图就是勾划出给予这些税收优惠的权力范围，该文件和这些运动存在着紧密的联系。[20]
正是对税收立法集权的日益强调产生了1992年颁布的《税收征管法》做出的规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”而这一法律条文仅仅为实践意义更强的国务院1993年《分税制决定》进一步加强中央集权的方针打了个伏笔。根据1993年后实施的新税制，即使是省级政府也不再被授权给予“困难”企业税收减免。起初，这些企业可以根据地方政府的决定享受先征后返。但中央政府随后表明先征后返是一种变相的税收减免，应当停止。省级政府对税收政策的决定权在理论上必须基于中央政府的特别授权。和地方针对减免税权限的博弈基本转化为针对“先征后返”的博弈，而对增加财政收入的政策措施的争执，主要出现在对乱收费、预算外基金的控制上，而地方“擅自”扩大税基、提高税率的行为基本都是计划性征税的征管体制造成的，而非地方政策性举措。
对于熟悉1994年税制改革后税收立法集权的人们来说，上文讲述的八十年代和九十年代早期对税权集中不断高涨的强调，也许仅仅会强化集权是中国政府的一贯做法这样一个观念。然而，至少从两个角度来讲，1993年之前的这段历史应该是出乎意料的。首先，八十年代被普遍认为是一个财政分权时期，甚至造成了中央政府财政能力的危机，直到1994年税制改革这种危机才得以消除。因此，我们不应该把这个时期任何重要的集权体制看作理所当然的现象。其次，随着中国逐渐摆脱计划经济，整个税收制度也不得不重新设计。如同当时很长时间不确定如何进行经济改革一样，怎样对经济活动课税也是一个未知，需要不断地进行试验。倘若中央政府宣称其独享进行这种试验的权力，那么就意味着它将不得不面对制定新规则和不断犯错的压力。既然在过渡时期设计税收政策是一件十分困难的事，那么为什么中央政府会如此热衷于排除地方政府的主动尝试？为什么一个人在自己不知道如何去做时候，反而要禁止他人的尝试？
下文将对上述两个角度进行进一步解释，表明1993年以前税收立法权集中在政治上是极具争议的。
二、1993年前税收立法集权的偶然性
文化大革命结束至1994年税制改革期间财政管理和财政分权的整体演变是一个十分复杂的问题，研究中国公共财政的中外学者对此已做出大量学术研究。本文无意于分析这些已有的研究成果，而是将着重强调一些为人们所公认的结论，用它们作为回答应当如何看待税收立法权集中被不断强化的这段历史的基础。
