构建我国纳税人诉讼制度初探
高军
[摘要]
税收体现了国家与公民之间的财产关系，公民纳税以政府提供公共服务为对价，为保证税收真正地实现“取之于民，用之于民”的目的，当代法治先进国家纷纷建立了保障纳税人用税监督权得以实现的纳税人诉讼制度。在我国，建立纳税人诉讼制度不但是必要的，而且具有可行性。
[关键词] 纳税人；纳税人诉讼；税收
在现代社会，财产权作为基本人权，受到国际人权公约及各国宪法的普遍保护。税收从本质上而言是对公民财产权的一种侵犯，公民之所以容忍这种侵犯乃在于以纳税换取政府提供相应的服务，“主权者向人们征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷。”[1] “是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。”[2] 社会契约论、公共选择理论提示人民缴税只是和政府之间存在的一种契约形式的交换，而税收价格论则直接主张税收是纳税人享有公共物品而支付的价格，三种理论均强调纳税人才是真正的主权者，拥有最终决定如何征税及使用税款的权利。现代国家作为“租税国家” ,[3]政府主要依据纳税人所缴纳的税收生存与运作，纳税人将自己财产所有权的一部分以税收的形式缴纳给国家作为财政资金，是类似于信托的一种行为，从财产所有权的角度来看，纳税人才是财政资金的真正所有人。学者认为在现代社会，“租税国家，宪法政治的内容归根结底表现为如何征收租税和使用租税。人民的生活、人权与和平基本上都由征收和用税的方法决定，这一点也不夸张。”[4]因此，“国家有必要从纳税者对国家税财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律。”[5]事实上，为规范政府依法征税及使用税款，当代西方法治先进国家纷纷建立了一种公益行政诉讼性质的纳税人诉讼制度。
一、纳税人诉讼制度的比较法考察
1、美国的纳税人诉讼。在美国，纳税人可以对与自己无法律上直接利害关系的违法支出税款的行为提起主观诉讼，可以以国家或地方政府为被告，针对违法的税款支出提出返还税金等诉讼请求。作为普通法国家，美国的纳税人诉讼制度是通过判例予以确认的，它分为联邦纳税人诉讼和州纳税人诉讼两种类型。
联邦纳税人诉讼的确立始于弗拉斯科特诉科恩案，在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但该案并不认为联邦纳税人在任何情况下都有原告的资格。他们只有达到了下述两条标准时才具有这种资格：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为，如果纳税人仅控告行政机关在执行有关管理法时，从税款中支出了杂费，那就不够原告资格；2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。如果达不到这两条标准，纳税人仍无原告资格。亦即，弗拉斯科特案判例允许纳税人请求复审联邦行政机关违反宪法关于征税和税款使用权的特别规定而动用联邦资金的行为。但是，它不承认联邦纳税人有资格请求复审大量的涉及社会服务（而不涉及使用费用）规章或规定的行政行为。
与联邦纳税人诉讼的严格限制相比，州纳税人诉讼为众多判例所确认，现在，几乎所有州都允许纳税人请求复审市一级的政府行为。州法院允许纳税人请求复审州政府行为的步伐较慢。尽管如此，现在大约有四分之三的州允许纳税人提起这种诉讼。其中，有些州则更进一步，没有把纳税人的原告资格局限于所谓的财政行为。相反，这些州判例甚至确认纳税人有资格作为原告就有关非财政问题和与政府支出及税收额无关的问题提起复审诉讼。新泽西州有个判例确认该州的一个纳税人有作为原告的资格请求复审一部有关规定在公立学校读圣经的法律，虽然这个规定与学校经费的使用无关，也与为支付学校经费的纳税无关。在这种非财政案件中，州法院基本上许可纳税人作为一个要求执行法治的公民提起的诉讼。[6]
2、日本的纳税人诉讼。在日本，纳税人诉讼是“二战”后美军占领时期制度改革的一项重要内容，经历了居民诉讼阶段，最终确立为民众诉讼制度。它是指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政诉讼的一种。昭和23年地方自治法第242条规定，普通地方公共团体的居民认为该地方公共团体长官、委员会、委员、职员在支出公款，取得、管理、处分财产或缔结、履行契约时，有违法或不正当行为，或有债务及其他义务的负担时，首先可以要求监查委员会对此采取防止、纠正或者其他必要的措施。对监查委员会的劝告和议会、议长及其他执行机关、职员所采取的措施不服时，以违法问题为限，可以提起诸如停止行为、撤销行政处分、确认行政处分无效、贻误事实的违法确认、损害赔偿、不当得利返还等的请求诉讼。但不能一开始就提起诉讼（监查请求前置主义）。这种居民诉讼是仿效美国的纳税者诉讼，为防止或补偿财产上的损失，对包括机关委任事务的自治体财务会计上行为，居民一人也可以提起（参照民众诉讼，行政诉讼法第5条）。“该诉讼通常使得利者无可争议的授益性、给付性行政的违法行为服从于依居民裁判的统制，因此是实质性法治主义制度之一，其意义重大。”[7]但是，值得注意的是日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被予以承认，而在与国家的关系上不被承认。至于这样规定的理由，目前尚未见到解释。或许是由于错误地与美国纳税人诉讼作简单地对照，或许是日本的官僚机构体制本身不可能欢迎居民诉讼而从中作梗的结果。[8]
上世纪九十年代初，日本兴起以纳税人身份提起的要求公共交际费开支的诉讼。当时的县知事、市町村长的交际费开支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开。有的市町村长满足居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事却作出不公开或仅一部分公开的决定。于是就引发了当地居民请求法院判决“取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部分公开的决定”的诉讼。其中针对“大阪府知事交际费案”和针对“厉木县知事交际费案”，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高等裁判所判决、发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。这些判决的法理根据都在于：每个纳税人都有权了解政府如何支出公费的情况。[9]日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决，秋田县居民代位县作为原告，以秋田县召开六次恳谈会所支出的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息，本案诉讼费用由被告负担。[10]
3、其他国家的纳税人诉讼制度经验。在英国，“选民对地方政府不合法的开支可以向区审计员提出反对意见，或向法院申诉。选民对区审计员的决定不服时也可以向法院申诉。”[11]另外，国家纳税人也有资格控告中央政府的财政开支行为。在法国，市镇纳税人或省的纳税人，可以对市镇议会和省议会通过的影响市镇和省的财政或财产的违法决定，提起越权之诉。[12]但是，在法国，不允许国家纳税人对中央政府的纳税规定提起越权之诉，因为它与个人利益的联系太远。
二、我国建立纳税人诉讼的基础
（一）我国建立纳税人诉讼制度的必要性
1、政府财政支出（用税行为）亟待规范
由于国家自身不从事生产，政府所支出的每一笔钱都来自纳税人交纳的“血税”，因此，政府在进行开支时必须慎重对待并且应当依法进行。但是遗憾的是，当前我国财政支出的现状却是——各级政府的财政开支基本处于无有效的法律约束的状态，主要表现在：
（1）政府财政支出范围严重越位
政府财政支出中，用于投资的“经济建设费”（这些投资中，相当一部分效率低下甚至根本无效率并缺乏有效监督）以及行政管理费（其中大部分用于公务员福利开支）占了财政支出的主体，远远超过对民生福利的支出。其中尤其值得关注的是，我国有着全世界最为庞大的公务员群体，许多原来性质上属于社会团体的单位都实行了“体制化”，纳入公务员编制。政府机构人员臃肿，官多为患的局面用前中央组织部长张全景的话说，可以说古今中外都没有过。[13]当前，我国的行政开支已经达到财政支出的24%，正常国家是6%以下，属典型的“吃财政饭”。特别是近年来，在我国逐年增长的行政支出中，公车消费、公款吃喝、公款出国考察高达九千亿，至于政府豪华楼堂馆所建设、面子工程等所造成的损失更无法准确地统计。
（2）政府财政支出过程缺乏有效的约束
首先，中央财政权力法制化约束有待加强。自1994年我国实行分税财政体制以来，中央在税收分成中占了大部分，但中央财政对地方的转移支付却一直未实现规范化和法制化，出现了各地方政府纷纷到中央“跑部钱进”的极不正常现象，加剧了腐败。特别是近年来，随着税收的逐年增加，政府机关在每年年底前，往往想尽一切办法，突击花掉数以亿计的国库收入。
其次，政府投资行为有待进一步规范。例如，当前为了应对全球金融危机，国务院决定投资四万亿元人民币以拉动内需，刺激经济发展。四万亿投资绝非小数目，对于是否应投资、以及这笔钱应投资到什么领域、应优先照顾民生福利还是基础设施建设等，从性质上及重要程度上而言，应由全国人民代表大会表决通过并对之予以严格地监管，其理由主要有三：一则我国宪法第62条明确规定“审查和批准国家的预算和预算执行”属全国人民代表大会的职权。由于四万亿投资属于对预算本身的重大修改甚至是颠覆而非“部分调整”，已超出宪法第67条全国人大常委会所拥有的“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的范围，在涉及国计民生的如此重大的事务上，依据宪法的上述规定，全国人大常委会都无权予以决定，只能由全国人大表决通过；二则重大投资项目由全国人民代表大会进行专项审议通过已有先例，例如第七届全国人民代表大会第五次会议投票通过的三峡工程，总投资仅1600亿元，与本次投资计划相比，就投资数额而言远远望其项背；三则从比较法的角度来看，在成熟的法治国家，政府重大的投资计划，必须获得纳税人或纳税人代表的同意。例如，为应对金融危机，美国联邦政府提出8000多亿美元的“救市”计划，但该计划的成立及如何实施，皆通过国会参众两院的审议批准。但遗憾的是，我国的四万亿投资计划到目前为止仅国务院就予以决定，而且对投资的过程缺乏有效的法制化的约束。
第三，权力者运用公权力自肥现象亟待进行有效的约束。近年来，权力者利用公权力在社会资源、利益分配中“自肥”的现象突出，加剧了社会分配不公，引起干群关系紧张。例如，前些年公务员“车改”实行的结果是未使公车消费明显下降，反而使公务员获得了额外的“车补”，在一些地方公务员每月的“车补”数额甚至就远远地超过了普通工薪者的月薪。再如，当前各地正地大力推进公务员“阳光工资”改革，但我们遗憾的看到，在某些地区，改革的结果只是将一些尚未达到“阳光工资”设定的数额标准的部门工资涨到“阳光工资”水平，但超过“阳光工资”标准的部门工资则依旧巍然不动。另外，在当前金融危机，企业破产、民工失业严重的非常时期，一些地方却纷纷给公务员加薪，上海则给公务员发放数额巨大的购房补贴。
第四，近年来，中央政府对第三世界国家频繁的经济援助，对非洲国家巨额债务的免除，未通过全国人大或全国人大常委会的授权。事实上，这些援助及债务免除所指向的均为纳税人所纳的税款，从法理上来说，应当得到纳税人的同意。
2、纳税人权利保护有待加强
众所周知，就税收的事物本质而言，税收乃纳税人和政府之间的一种契约，即纳税人通过缴纳税款向政府购买各种服务，政府收了税就必须为纳税人提供相应数量和质量的服务。但是，在当前我国相关的法律法规中，大都过于强调依法纳税是公民应尽的义务，而忽略了纳税人应享有的权利。纳税人交完税之后，对政府如何开支这些税款基本上毫无知情权、参与权、监督权。与越来越庞大的政府财政开支形成鲜明对照的是，长期以来我国政府对教育、医疗的投入却少得可怜，教育经费占GDP不过百分之二点几，远低于美、日等发达国家，也低于世界平均水平。在一个正常社会里，政府本该为公民提供的基本保障医疗、公立高等教育等都已实行了“社会化”，纳税人负担沉重，而且在政府有限的投入中，分配不公现象极为严重。举医疗为例，据《2005年世界卫生报告》，在各国卫生总费用中，欧洲发达国家政府负担80％-90％，美国政府负担45.6％，泰国政府负担56.3％，众多穷国如印度、古巴等国家都实行全民免费医疗制度。在世界卫生组织进行的医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国只负担17％的医疗费用，位列全世界倒数第四位。[14]事实上，就连这区区的17％的政府负担的医疗费用，据中国社科院近期的一份医疗卫生调查报告显示，其中80％是为了850万以党政干部为主的群体服务的；全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。而占人口总数80％的农民、城市没有工作的人口却没有任何医疗保障。[15]近年，我国纳税人痛苦指数占全球第二，但医疗公平指数却占全球倒数第四。在这种情况下，不要说纳税人纳税的自觉性无法得到提高，甚至就连政府向民众收税的合理性都完全值得怀疑。
3、现行的监督体制无法监督政府的违法用税行为
成都市旅游业促进条例
四川省成都市人大常委会
成都市旅游业促进条例
2008年12月30日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第八次会议通过
2009年3月27日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准
第一章 总 则
第一条 为了有效保护、合理开发利用旅游资源，维护旅游市场秩序，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据有关法律、法规，结合成都市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内发展旅游产业、从事旅游经营、进行旅游活动以及实施旅游监督管理的，应当遵守本条例。
第三条 发展旅游产业应当坚持自然和历史文化资源有效保护与科学利用相结合，坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，实行政府引导、市场运作、社会参与、行业自律的原则。
第四条 市人民政府应当实施旅游带动发展规划。
市和区（市）县人民政府应当建立旅游工作联动机制，制定促进旅游产业发展的政策，协调解决旅游产业发展中的重大问题，充分发挥旅游产业在经济社会发展中的重要作用。
第五条 市和区（市）县旅游行政主管部门履行促进旅游产业发展、旅游市场监管、旅游公共服务职能，负责本行政区域旅游业发展的组织协调、规划编制、资源保护开发指导、产品宣传、市场秩序维护等工作。
相关行政主管部门应当按照各自职责，保障和促进旅游产业的可持续发展。
第六条 旅游行业协会应当建立诚信经营、失信惩戒、失信复议等行业自律制度，规范行业竞争，开展行业培训，为会员提供市场拓展、产品推介、交流合作等服务。
第二章 旅游产业扶持
第七条 市和区（市）县人民政府应当将旅游产业的发展纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡规划和土地利用总体规划；在旅游产业发展中优先保障旅游基础和配套服务设施建设，优先支持重大旅游产业项目建设。
第八条 市和区（市）县人民政府应当设立旅游产业发展专项资金，用于旅游资源开发和保护、旅游行政管理、旅游规划编制、旅游宣传促销等项开支。
旅游产业发展专项资金列入年度财政预算，并随财政收入的增长而逐年增加。
第九条 市和区（市）县旅游行政主管部门应当会同相关行政主管部门，对本行政区域内的旅游资源进行普查和评估，建立旅游资源档案，指导旅游资源保护和开发。
开发利用旅游资源，应当按照有关规定制定保护方案，采取相应的保护措施。
第十条 旅游项目建设在立项时应当书面征求市和区（市）县旅游行政主管部门的意见，并按照有关建设程序报批。
旅游城镇、特色旅游街、历史文化景点、旅游景区和重大旅游建设项目，在规划条件制定阶段，规划行政主管部门应当听取旅游行政主管部门的意见。
交通行政主管部门在制定旅游景区（点）外联道路建设规划、旅游客运线路及站点规划时，应当听取旅游行政主管部门的意见。
第十一条 对于旅游产业发展规划确定的重大旅游项目，市和区（市）县人民政府应当优先安排年度建设用地计划；鼓励农村集体土地依法流转。
第十二条 旅游城镇、旅游景区和旅游通道的旅游标识标牌、紧急救援设施、旅游集散中心、旅游信息服务设施、汽车营地、汽车租赁服务站等旅游公共服务设施应当纳入工程规划，实现同步设计、同步建设、同步投产。
第十三条 市和区（市）县人民政府应当通过提供信息和政策扶持等方式，促进具有地方特色旅游商品的保护、研发、生产、销售。
具有自主知识产权的旅游商品开发项目，其经营者、权利人可以向有关行政管理部门申请政府资金扶持。
第十四条 利用境内外知名品牌节庆会展、文艺演出、体育赛事等大型活动或者依托工业、农业、林业、水利、商务、体育、科技、文化、教育、医疗等社会资源开发旅游产品的，市旅游行政主管部门应当给予项目引进奖励和旅游产品策划、包装、宣传、推介等支持。
第十五条 市和区（市）县人民政府应当制定旅游人才培养规划，制定鼓励和引导社会资金开展旅游人才培养的政策，加大旅游人才培养的投入，促进旅游科研、旅游教学和旅游职业培训工作，培养旅游专业人才。
第十六条 旅游行政主管部门应当建立旅游信息网络管理系统，定期向公众发布相关旅游信息，并在机场、火车站、城市广场、旅游景区（点）、旅游集散中心等游客相对集中的场所，设置旅游信息多媒体设施，为旅游者提供信息咨询服务。
第十七条 在本市从事农家乐旅游经营活动的，其旅游服务设施、食品卫生、垃圾处理、污水排放应当符合法律、法规和规章的规定。
本市鼓励农家乐旅游向乡村度假旅游转型升级，对全市重点乡村旅游度假区建设项目，给予建设用地指标、基础设施配套等政策支持。
第十八条 国家机关、国有企业、事业单位和社会团体可以按照公开、公平、公正的原则，委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等公务活动服务事项。
第十九条 市和区（市）县人民政府应当对促进旅游产业发展作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
第三章 旅游市场规范
第二十条 市和区（市）县人民政府应当建立涉旅安全防范和监管工作机制，配置旅游紧急救援设备，建立旅游紧急救援服务体系。
旅游经营企业应当建立安全生产规章制度，制定旅游突发事件应急预案，及时有效处置旅游安全责任事故。
第二十一条 旅行社因接待、招徕旅游者，与其他旅游经营者发生业务往来的，应当选择具有法定资质的旅游经营者为服务提供方，订立书面合同，约定双方的权利义务。
旅行社使用旅游客运汽车、船舶运送旅游者的，应当选择具备旅游客运资质的运输企业为汽车、船舶提供方。
第二十二条 旅行社应当与导游、领队等本单位招用的人员签订书面劳动合同。
旅行社之间需要互相借用导游人员带团的，双方应当签订《借用劳务协议》，明确双方的权利和义务。
旅行社使用导游管理服务机构的导游带团的，应当与导游管理服务机构签订《劳务派遣用工协议》，约定双方的权利义务。
第二十三条 旅行社招用导游、领队人员的，其支付导游的月工资不得低于市人民政府规定的当地月最低工资标准。
旅行社应当依法为导游、领队人员办理并足额缴纳社会保险费，并为派遣带团的导游、领队人员购买人身意外保险。
旅行社委派导游、领队人员出团时，不得向其收取任何形式的费用。
第二十四条 市旅游行政主管部门应当建立导游人员服务质量评价管理体系，对导游服务质量实行等级管理。
旅行社、导游服务管理机构应当按照本市导游人员服务质量管理体系建立健全导游人员信息档案，及时、准确记录导游培训、奖惩、调动、趟次服务质量评价等动态信息，并及时报告所在地旅游行政主管部门。
市旅游行政主管部门应当将导游趟次服务质量评价、游客满意度及导游等级评定结果定期向社会公布，并作为导游年审考核的重要依据。
第二十五条 禁止任何单位、个人在旅游景区（点）及周围尾随、纠缠、诱骗、胁迫旅游者购买商品、接受有偿服务；或者擅自摆摊、圈地、占点妨碍旅游者观光、摄影。
第二十六条 旅行社、星级饭店、旅游景区（点）、星级乡村酒店以及纳入旅游统计的社会旅馆、星级农家乐、餐饮、购物、娱乐等接待单位，应当按照有关规定建立标准的统计台帐和核算制度，并按规定准确及时地向旅游行政主管部门报送旅游统计资料。
第二十七条 旅游行政主管部门及相关行政主管部门应当按照服务质量标准和规范，引导旅游景区（点）、旅行社、星级饭店、社会旅馆、乡村酒店、农家乐等旅游经营者和旅游从业人员提升服务质量。
旅游服务质量等级的评定和复核由旅游服务质量等级评定机构负责。
第四章 旅游者权利保障
第二十八条 旅游者有权了解旅游活动安排、服务项目、标准、费用等真实情况；有权拒绝购买旅游经营者推荐的旅游商品；有权自主决定是否接受合同以外的服务；享有法律、法规、规章规定和旅游合同约定的其他权利。
第二十九条 旅行社应当向旅游者提供安全、真实、可靠的游览线路、交通工具、住宿餐饮、购物娱乐等旅游服务信息，不得作虚假的诱导宣传。
第三十条 国家级风景名胜区、国家A级旅游景区在国家法定假期以及举办重大节庆活动期间，应当及时向社会发布游客流量、最大接待容量、最佳接待容量以及天气预报等信息。
旅游景区因修建等原因不能对外开放的，应当提前向社会发布相关信息，其提前期限一般不得少于90日。
第三十一条 旅游经营者应当公开服务项目和费用构成。国内旅游包括交通费、景点门票费、食宿费、综合服务费、保险费等；出境旅游包括前往所有旅游目的地国的签证费及由其产生的相关费用等。
第三十二条 旅行社经营旅游团队业务的，同团同标准的合同价格应当相对一致。在同团同标准服务中，合同价差不得超过15%。超过部分，旅行社应当退还旅游者。
第三十三条 旅行社经营自驾、自助游业务的，应当与旅游者签订书面协议，明确双方权利、义务及责任，并书面告知旅游者在旅游活动中可能危及旅游者人身、财产等安全事项的情况。
旅行社经营自驾游业务的，应当为旅游者提供导向服务、食宿安排、联络工具、车辆应急维修以及必要的医疗救护药品用具等服务。
第三十四条 旅行社应当按照国家规定投保旅行社责任保险，组织旅游活动时应当为旅游者购买人身意外保险。
第三十五条 旅游者应当保护旅游资源和生态环境；爱护文物古迹和旅游设施；维护旅游秩序，遵守安全和卫生管理规定，在突发事件或重大自然灾害等紧急情况下，服从和配合旅行社、导游的统一组织和指挥；发生旅游纠纷时，配合旅游执法人员，提供相应的证明材料。
第五章 法律责任
第三十六条 旅游市场监管应当实行联合执法检查制度。联合执法检查由旅游行政主管部门会同相关行政主管部门实施。
市和区（市）县旅游行政主管部门及旅游执法监督机构，负责受理旅游服务质量投诉，查处旅行社、星级饭店、社会旅馆、乡村酒店、农家乐等旅游经营者和导游的旅游行政违法行为。
旅游经营者违反工商、卫生、环保、消防、治安、安全、统计等方面相关规定的，由相关行政主管部门依法处理。
第三十七条 本市登记注册的旅游经营者在本市行政区域之外，从事违反本条例强制性规定行为的，市和区（市）县旅游行政主管部门可以按照本条例的相关规定实施处罚，但是该行为在发生地已经受过处罚的除外。
第三十八条 违反本条例第二十一条第一款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下罚款。
违反本条例第二十一条第二款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以5万元以上10万元以下罚款；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第三十九条 违反本条例第二十四条第二款规定的，由旅游行政主管部门责令改正；逾期不改正的，处以3000元以上1万元以下罚款。
第四十条 违反本条例第三十一条规定的，由旅游行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，可处以3000元以上1万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第三十二条规定的，由旅游行政主管部门责令退还；拒不退还的，在旅游服务质量保证金中扣除，并处以超出合同价差15％以上部分5倍以上10倍以下罚款。
第四十二条 违反本条例第三十四条规定的，由旅游行政主管部门处以5000元以上2万元以下罚款。
第四十三条 旅游行政主管部门及其他相关行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十四条 本条例所称农家乐，是指在农村集体土地上利用庭园、堰塘、果园、花圃、农场等田园景观和自然生态、乡村人文资源，为旅游者提供观光、娱乐、运动、住宿、餐饮、购物等服务的经营实体。
本条例所称自助游，是指旅行社为旅游者提供交通、票务、餐饮、住宿、景区（点）门票等非组团式的旅游。
本条例所称自驾游，是指由旅行社组织，旅游者自行驾车，并由旅行社提供相应的导向、餐饮、住宿、景区（点）门票等服务的旅游。
本条例所称社会旅馆，是指在本市行政区域内除旅游星级饭店以外向社会提供有偿住宿的宾馆、饭店、酒店、公寓、招待所、度假村、旅店、旅社等。
第四十五条 本条例自2009年5月12日起施行。
