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推行110警务运行机制是公安警务改革的必然趋势

朱真理

【摘要】110是广大人民群众最为熟悉的一个公安机关的紧急特服电话号码，但对于什么是110、110具有什么样的性质、在公安机关履行何种职责和功能，许多人包括公安机关部分领导并没有确切的认识，本文结合“110”运作现状，提出应摒弃传统的将110作为一个专门的警种和部门的观点，提出在公安机关内部推行110警务运行机制，以推动整个公安机关工作的发展。
【关键词】公安工作 警务机制 看法和认识

110是广大人民群众最为熟悉的一个公安机关的紧急特服电话号码，在公安改革中，公安机关应该充分利用“110”这一家喻户晓的无形资源，使其在公安工作中不但发挥出打击违法犯罪，服务人民群众的作用，还能以做大做强110工作为契机，不断推进和加强公安工作的全面发展。
一、110报警服务是社会发展的必然产物
快速反应，准确高效是社会发展的显著特点，随着科技文化的不断进步和对外开放程度的不断扩大，情报信息在各项社会事务中发挥着越来越重要的作用，110报警服务台的建立，顺应了市场经济发展的必然趋势和社会治安形势发展的严峻形势的客观要求，是公安工作社会化、信息化的必然产物。
随着社会主义改革开放的全面推进，社会文明的不断进步，科学技术不断发展，国内经济和社会生活中，从计划经济向市场经济的转变，从封闭半封闭向全面开放的转变，利益关系的关联性、价值观念的多样性、人财物的流动性、信息传播的便捷性都在进一步发展，但人们法制意识的形成跟不上经济和文化水平的发展，在社会主义初级阶段，贫富悬殊现象将在一定时期内长期存在；社会转型期间出现的许多新现象和新问题，诱发违法犯罪的消极因素增多，违法犯罪呈现出动态化、组织化、职业化和智能化的特点；社会阶层的重新组合，社会利益的重新分配的调整，使原本隐藏的一些社会矛盾和消极问题凸现出来，激化到一定时候形成群体性事件，受国际和国内大环境的影响，由人民内部矛盾引发的群体性事件和各类突发事件已成为严重影响社会问题的突出问题。
作为各种社会消极因素的综合反映，社会治安问题存在“长期性、复杂性和反复性”三大特点，给公安机关带来了巨大的工作压力，必须依靠全党、全社会的共同努力，实行综合治理。这就要求公安机关在现有条件下，不断研究社会治安工作的规律和特点，积极探索具有长期性、根本性的有效途径，不断提高快速反应能力，才能有力打击违法犯罪，110报警服务工作正是适应社会经济的发展和社会治安形势的客观需要的必然产物。自1996年公安部在福建省漳州市召开110报警服务工作现场会后，全国各地全面开展了110接处警工作。110报警服务工作的产生，是公安改革不断推进的需要，是一步理顺内部机构的必然选择，也是密切警民关系的一个重要举措。
二、110报警服务工作必须适应新形势的发展和需要进一步深化和完善
漳州会议至今，全国所有设区的市和大部分县及不设区的市已建立和开通了110报警服务台，在打击犯罪、维护社会治安稳定、服务人民群众等方面取得了突出成绩和良好的社会效应，极大的促进了公安机关快速反应能力的提高，110报警服务工作已取得了一定成绩，积累了一定经验，但报警服务台仍处在一个初建阶段，其建设仍处于继续探索和不断完善之中，有待于进一步的巩固和提高。
（一）公安机关110、119、122报警服务台共存带来的问题和不足
建立110、119、122报警服务台后，公安机关在打击违法犯罪，参与社会救援，服务人民群众等方面都取得了前所未有的发展。但110、119、122报警服务台都不同程度面临着报警电话不断增长，而现有的三个紧急电话报警服务台的接处警设备老化严重，接警处警人员严重不足，无效报警电话比重较大且呈现不断增多趋势等三个方面的问题和不足。110、119、122三个报警服务台分设，增加了公安机关的警务运行成本，也不利于人民群众报警求助，这表现在三个方面：一是号码繁杂，不利于群众记忆，有时容易混淆和错拨，也不便于警情信息的收集和归口管理；二是多警种设置报警电话，增加了接警人员、技术设备和辅助设施，造成大量人力、物力和财力的浪费，使公安机关有限的资金不能集中使用；三是多部门接警，造成群众多渠道报警，公安机关多部门接警，多部门出警，不利于统一指挥。
（二）110报警服务工作的发展趋势
公安机关报警服务工作的深化和发展，涉及到公安机关内部、以及社会各界方方面面的系列化配套改革。总结全国各地公安机关的具体做法和成功经验来看，110报警服务工作正朝着全方位立体防控网络和全社会整体联动体系的大格局方向发展，存在五个方面的发展趋势，一是报警接警兼容化，打破交通、消防和刑事报警，以及群众求助投诉等方面的界限，群众存在向公安机关多个紧急报警服务台报警投诉，公安机关内部也存在多警种、部门受理同一报警求助和投诉的现象；二是警情信息网络化，这是公安工作适应信息化社会的发展需要的必然选择；三是出警处警多元化，随着交通、通讯的发展，110报警服务工作从城区进一步向农村扩大和延伸，设在城区专门的110处警机动队已不适应于形势发展的客观需要，出现处警队伍多元化，处警方式多样化趋势；四是配套服务一体化，随着“110”报警服务电话的深入人心，群众向公安机关报警求助的范围在进一步扩大，有的已经超出了公安机关的职责和权限，有的还涉及政府各部门，特别是公共设施、公共福利事业方面的问题，公安机关在很多情况下既不能推脱，但又无能为力，公安机关只有与政府各部门联合起来，保障配套服务一体化，110才能保持旺盛的生命力；五是全民参与大众化，110转化为一种社会中介，带动整个社会联动，全民参与，建立起多种社会治安防控体系、社会公共救援体系、社会保障服务体系，有效推动各项社会公益事业的发展。
（三）110、119、122“三台合一”、“三合为一”，构建新型警务运行机制是公安警务改革的必然趋势
第二十次全国公安工作会议，提出了“社会稳定的局面更加巩固，人民群众安全感明显增强，社会治安防控体系更加完善，预防和打击犯罪的水平显著提高”，“适应社会主义市场经济的工件机制基本建立，发现、控制、处置能力显著增强，形成统一指挥，反应灵敏、协调有序、运转高效的应急反应机制”的五年公安工作“五大工作目标”；同时也提出了“有效整合警力资源，调整机构设置，逐步将县、市级公安机关的110、119、122三台合一，并进行交巡警合一试点，在中等城市进行减少机构层次的试点；加快引进和转化先进实用科学技术成果，加快“金盾工程”建设步伐，建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台，实现信息共享；加快公安机关指挥中心建设，建立与有关部门的协作机制，制定应对各类重大事件的处置预案，形成信息畅通、指挥有力、手段先进、运转高效的指挥体系；充分运用社会资源维护治安，探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式”，改革公安工作的“四项具体措施”。
全国第二十次公安工作会议后，全国各地借鉴已有的工作经验，积极探索有效途径和方法，采取措施将110、119、122三个报警电话“三合为一”，或将119、122报警服务台兼容到110报警服务台，实现“三台合一”，当群众拨打119、122报警电话时，由110报警服务台统一接受。无论以何种形式运行，都由一个统一的部门集中受理报警电话，在集中接警后，则按照“一级处警”、 “分类处警”、“就近处警”和“联勤处警”的原则和方式，调动公安机关各警种、部门或协调政府各职能部门对各类报警求助或投诉事项进行有效处置。
三、“110”适应于警务运行机制的变化发生了重大转变；110警务运作机制是公安警务改革形成的新型理念
公安工作必须有正确的理论作指导，而深化和完善110报警服务工作，必须从理论上重新认识和界定110，才能在当前公安改革中取得新的、重要的突破。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后，群众认知的依然是原有的三个紧急报警电话，但在拨打报警求助电话后，接警的是指挥中心报警服务台的民警，而处置警情或救助群众的，则是交巡警、消防或派出所、治安、刑侦，甚至是警务督察等部门的民警。从这个意义上来说，群众认知上的110与现场感受的110存在着极大的差距，其中的各警种、部门进行的工作与本部门原有的工作既存在着本质的一致性，但又所区别，业务交叉性、包容性进一步增多。这就要求我们必须重新界定、认识110，给它下一个相对准确的定义。
传统意义上的110，是公安机关打击违法犯罪活动，服务人民群众的重要职能部门，是公安机关的内设机构之一，在运行模式上往往是既接警，又处警，直接接受群众报警求助，又直接出警处置警情或救助群众；110、119、122报警服务台“三台合一”或“三合为一”后，原来特指意义上分别从属于相关警种的110、119、122指挥中心已不复存在或正面临重组和新的分工。指挥中心报警服务台接受群众报警求助，是其他警种、部门打击违法犯罪活动、服务人民群众的起始或开端，而其他警种、部门则只有将整个警务活动进行下去，才能实现警务工作目标。这一过程中，指挥中心是龙头，是一切警务活动的开始；派出所是基础，一切警务工作均来源于此又必须回归于此；各警种、部门缺一不可，协调作战，在警务工作的各个环节上根据自己的职责，发挥应有的作用。
从以上分析可以看出，纵观整个公安工作的运作模式和公安改革的趋势，我们不难发现，在现有的条件下，作为传统意义上公安机关内设机构的110已不复存在，已在三个方面发生了转变。一是性质发生了转变，由公安机关的内设机构转化为一种新型警务运行机制，这一机制是以指挥中心为龙头，包含交巡警、消防、刑侦、治安、派出所等若干实战警种、部门的新型警务模式；二是工作模式发生了转变，由公安机关单一警种、部门直接接警、处警，转变为接警与处警分离，多警种、部门协同作战、联勤联动；三是工作职责发生了转变，由单一警种、部门履行单一职责，转变为业务交叉互补。
从这个角度来看，110指挥中心的名称并不规范，110、119、122报警服务台“三台合一”或“三合为一”后，指挥中心的工作包含了分别属于公安机关各部门的110、119、122的部分业务，且各警种、部门在业务工作上的关联性进一步增强，110与传统意义上的指挥中心既有联系又有区别。鉴于110报警报务电话已在最大程度上深入群众心中，这种新型警务机制应该称为110警务运行机制，既有效概括这一警务机制的职责，又使公安工作进一步深入人心，还有效揭示了这一警务机制的显著特点。
四、110警务运行机制在公安工作中的职责
新世纪新阶段，公安机关担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。作为适应新形势下社会治安工作和公安改革的必然之路，110警务运作机制在公安工作中发挥了重要作用。
（一）接受各种群众报警、求助并进行有效处置。由110、119、122“三台合一”或“三合为一”后，在公安机关指挥中心建立报警服务台，全面接受群众报警求助，并根据实际警情，属于公安机关职责范围内的，指挥调度各警种、部门及时出警有效处置；不属于公安机关职责范围内，协调有关部门进行处置，公安机关给予全面支持和配合。
（二）全面落实“四有四必”承诺，服务广大人民群众，严厉打击各种违法犯罪活动。这是由公安机关的职责决定的。“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的承诺，是全国公安机关总结紧急报警服务工作中获取的宝贵经验，是“110”紧急报警电话深入人心的最直接原因。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后，这种承诺不只是简单由公安机关的某个部门作出，而是由整个公安机关向社会作出的具有最广泛代表性的承诺。在打击违法犯罪方面，公安机关指挥中心报警服务台加强与其他警种、部门的内部联动机制建设，提高快速反应能力实行联勤联动，着力在抓现行、内清理外查堵上下功夫，有效打击犯罪分子；服务人民群众方面着重在“有求必应”上下功夫，全面拓宽接、处警范围，积极参与、协助或协调有关部门开展社会救援活动，从多角度、多层次真正为群众排忧解难。
（三）积极进行信息整合、沟通。加快引进和转化先进实用科学技术成果，加快“金盾工程”建设步伐，建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台，实现信息共享。这是全国第二十次公安工作会议提出的改革公安工作的重要具体措施之一。为适应新型警务运行机制的需要，公安机关内部联勤联动也必须包括治安信息的共享互通。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后的指挥中心报警服务台，必须在最快时限内将所掌握的治安信息通报各警种、部门，使其在最大限度内推动实战工作；各警种、部门以指挥中心为中枢，积极向指挥中心报告当地治安信息，并从指挥中心获取其他部门掌握的、有利于本警种、部门工作的治安信息，以节省警务运行成本，提高工作实效。
五、110警务运行机制具有自身显著的特点
新世纪新阶段，公安工作是巩固国家政权的重要工作，公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。110警务运行机制中各警种、部门必须在各自工作环节上突出快速反应，切实履行工作职责，追求实际的工作效果。这集中反映出110警务运作机制外延宽泛、高度统一、重在实战、准确高效的显著特点。
外延宽泛。110警务运作机制包括一个龙头即指挥中心，涉及公安机关各警种、部门，是一个多层次、多角度的复合型作战运作机制，包括综合业务部门的决策调研、指挥调度，也包括一线单位的实际作战，还包括纪检监察和警务督察部门的跟踪检查。
高度统一。在110警务运行机制中，所有单位、部门和民警都必须严格遵守工作纪律，坚决执行命令，确保政令、警令的畅通。指挥中心具有绝对的指挥权威，代表公安机关党委行使指挥调度权，一线作战单位必须以实际行动将各种指令、决策转化为工作效果。这就要求各单位、部门必须高度统一、协调一致。
重在实战。110警务运行机制中，各警种、部门扭成一条索，发挥整体作战的合力，将公安工作具体化、成果化。
准确高效。在110警务运行机制的最显著特点是快速反应，城区5分钟、郊区15分钟到达现场的承诺是其最直观的体现，所有的实战单位必须快速高效，对公安机关党委的决策作出迅速有力的反应，重点突出工作的实际效果。高效率是110警务运行机制的信息化体现，是政令警令畅通和必然结果。
六、在新形势下进一步加强和完善110警务运行机制
一是进一步理顺关系，建立一个具有绝对权威的警务运行机制中枢机构。将指挥中心建设成为“打、防、控、管”一体化警务模式的神经中枢，在警务工作中承担整合公安信息，快速有效调度警力，全面掌握治安形势和警务现状，为领导决策提供科学可靠的信息和依据的职能，作为警务运作的中枢机构，指挥中心必须具备灵活健全的科学手段，发挥绝对的指挥权威功能。
二是进一步推进系统化改革，改革公安机关内部不适应于新型警务运行机制的工作模式，自上而下建立适应于新形势下治安实际，与110警务运行机制相配套的工作机制。
三是增加投入改善装备，走科技强警道路，提高110警务运行机制的科技含量。
四是制定规章制度，出台奖惩激励机制，推进110警务运行机制标准化建设。
五是加强与有关单位的协调配合，减轻公安机关工作压力，构建社会联动机制。一些社会性工作由指挥中心的报警服务台承担，以树立公安机关的形象，建立社会联动机制，将指挥中心建成公安机关的决策调研室、作战指挥部，同时又是同级党委、政府授权的社会联防指挥部、社会联动服务中心，日常工作由党委、政府授权进行处理，遇重大紧急情况，主要领导亲临坐阵，以推进社会管理信息化、高效化。

（作者：云南省宣威市公安局 朱真理）

山东省人民政府


山东省国有企业产权转让管理办法

山东省人民政府令

（第６５号）

《山东省国有企业产权转让管理办法》业经省政府批准，现予发布施行。

省长 李春亭

一九九六年四月一日

第一章 总则

第一条 为了推动国有资产合理流动，提高国有资产营运效益，保证产权转让活动依法、有序地进行，根

据国家有关法律、法规，结合本省实际情况，制定本办法。

第二条 本办法所称国有企业产权转让，是指依法有偿出让或受让国有企业产权的行为。

国有企业处置一般固定资产的，按照《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定办理。

第三条 凡在本省行政区域内进行国有企业产权转让的，均应遵守本办法。国家法律、法规另有规定的，

从其规定。

第四条 国有企业产权转让应当遵循下列原则：

（一）有利于国有资产的保值增值，防止国有资产流失。

（二）自愿、平等、等价有偿。

（三）公开、公平、公正。

（四）符合国家产业政策，有利于国有资产的优化配置。

（五）有利于引进国外资金、先进科学技术和管理经验。

第五条 国有资产管理部门按照国家和省规定的职责和权限，负责国有企业产权转让工作的监督管理。

第二章 国有企业产权出让和受让

第六条 国有企业产权的出让方（以下简称出让方）必须是经县级以上人民政府授权投资的机构或授权的

部门，以及对出让产权的企业直接拥有出资权的国有企事业单位。被出让企业本身不得成为产权转让主体。

第七条 国有企业产权的受让方（以下简称受让方）可以是我国境内的法人、自然人或者其他组织，也可

以是香港、澳门、台湾等地区以及外国的法人、自然人或者其他组织。

第八条 国有企业产权出让前，应成立资产清理小组，对企业资产、债权、债务进行全面清理、清查，编

制财产清单。对清查出的盘盈、盘亏、毁损及报废的资产要查明原因，分别情况，按财务会计制度规定进行相

应的处理。

第九条 国有企业财产清理、清查后，应按国家规定进行产权界定。国有企业的资产清查、界定结果，按

财务隶属关系报同级国有资产管理部门认定。

第十条 国有企业产权出让前，必须按照《国有资产评估管理办法》对国有企业占有的国有资产进行评估

。

第十一条 出让国有企业产权，必须按照《山东省实施〈国有企业财产监督管理条例〉办法》的规定办理

审批手续。

第三章 产权转让机构

第十二条 产权转让机构是依法设立的法人组织，是产权转让的中介服务机构。

第十三条 产权转让机构应具备下列条件：

（一）有与其经营范围相适应的并能独立支配的财产或者经费；

（二）有与其所从事产权转让业务相适应的固定场所和设施；

（三）有一定数量能胜任工作的专业技术和管理人员；

（四）有完善的转让规则和相关的规章制度。

第十四条 设立产权转让机构，申请人应当向省国有资产管理部门报送下列文件、资料：

（一）申请书。申请书应当载明拟设立的产权转让机构的名称、所在地、注册资本、业务范围等；

（二）可行性研究报告；

（三）章程草案；

（四）省国有资产管理部门规定提交的其他文件、资料。

第十五条 设立产权转让机构，须经省国有资产管理部门批准并颁发产权转让机构资格证书。经批准设立

产权转让机构的，须到工商行政管理部门办理注册登记后，方可从事产权转让业务。

第十六条 产权转让机构的职责：

（一）为产权转让提供合法场所；

（二）接受产权转让双方的委托，撮合产权转让双方成交；

（三）对产权转让合法性、真实性进行审查；

（四）收集发布转让信息，提供咨询服务。

第十七条 国有资产管理部门对产权转让机构实行年检制度。

第十八条 产权转让机构应当定期将国有企业产权转让的情况和问题向同级国有资产管理部门报告，并接

受国有资产管理部门的指导和监督。

第四章 产权转让方式和程序

第十九条 国有企业产权转让可以采取以下方式：

（一）协议转让；

（二）竞价拍卖；

（三）兼并；

（四）国有资产管理部门批准的其他方式。

第二十条 国有企业产权转让一般应在产权转让场所进行；经国有资产管理部门批准，也可以不在产权转

让场所进行，但必须遵守国家规定的有关程序。

第二十一条 出让方提出转让申请时，需同时提交以下文件、资料：

（一）出让申请书；

（二）出让方的资格证明或者其他有效证明；

（三）产权界定和其他产权归属的证明文件；

（四）批准出让的批文和有关证明；

（五）被出让产权单位的情况介绍；

（六）国有资产管理部门出具的资产评估确认通知书和国有资产产权登记表；

（七）其他专项文件。

第二十二条 受让方提出受让申请时，需同时提交下列文件、资料：

（一）受让申请书；

（二）法人或自然人的资格证明；

（三）资信能力证明；

（四）其他专项文件。

第二十三条 产权转让机构按照国家有关规定，对出让方和受让方所提供的文件、资料的真实性、合法性

进行审查后，办理有关登记手续。

第二十四条 产权转让应当以经国有资产管理部门确认的评估价值作为底价。成交价低于底价的必须由出

让方报国有资产管理部门批准。

第二十五条 转让双方成交后，在产权转让机构的主持下，出让方与受让方签订国有企业产权转让合同。

国有企业产权转让合同文本样式由省国有资产管理部门会同省工商行政管理部门拟定。

第二十六条 国有企业产权转让合同应具备以下条款：

（一）产权转让双方的名称、所在地、法定代表人；

（二）产权转让的标的；

（三）产权转让的价格、价款的支付方式和支付时间；

（四）产权转让前的债权、债务处理；

（五）被出让企业的职工安置方式和工资福利待遇；

（六）离退休人员的待遇及管理；

（七）产权转让的有关税费负担；

（八）合同变更和解除的条件；

（九）违反合同的责任；

（十）合同争议的解决方式；

（十一）双方认为必要的其他条款。

上述合同中关于处理债务条款的内容必须征得债权人同意。

第二十七条 转让双方应按合同规定办理产权交接。

产权交接工作由出让方、受让方、产权转让机构等单位共同派员参加，并据实填写《交接清单》。

产权交接手续应在合同签订后即时进行，最迟在３个月内办理完毕。

第二十八条 产权交接手续办理完毕后，转让双方应按国家有关规定到财政、银行、国有资产管理、工商

行政管理、税务、土地管理、房产、劳动等部门分别办理相关的变更手续。

第二十九条 实行承包或租赁经营的企业，承包或租赁期满后，方可出让产权。对确需提前出让产权的，

应按有关法律、法规规定，先办理终止承包或租赁经营合同的手续，然后按照本办法规定的程序出让产权。

第五章 财务处理

第三十条 出让企业净资产的，企业债务随着企业产权归属转移，由企业产权受让方承担，并办理债务转

户手续；出让企业全部资产的，出让方收取全部资产价款，并承担偿债责任。政府部门不得为企业承担债务。

第三十一条 出让企业产权时，应做好出让前有关帐务的处理工作。对于企业尚未摊销的受益期较长的费

用支出，在评估中应如实反映，不得借产权转让之机冲减国家资本金。

第三十二条 受让方原则上应一次付清价款，如数额较大，一次付清确有困难的，可以分期付款。

分期付款的，全部价款缴款期限不得超过３年。每一次缴款数额不得低于成交价款的３０％，欠交部分应

比照银行同期贷款利率支付利息。

分期付款应当依法办理担保。

第三十三条 产权转让机构可以向转让双方收取一定服务费用或者佣金。收取标准由省国有资产管理部门

会同省物价行政主管部门、省财政主管部门另行制定。

第三十四条 出让国有企业产权的收入，应先用于清偿债务和安置被出让企业职工。其余收入由同级国有

资产管理部门组织收缴，专项储存，根据国家产业政策，用于国有资产再投入，不得用于平衡财政预算和弥补

财政赤字，也不得用于发放职工工资、奖金等。

第六章 法律责任

第三十五条 违反本办法规定，在产权转让期间，企业私分公物、滥发奖金，造成国有资产流失的，由国

有资产管理部门追还被私分的公物和奖金，并视情节经重，对企业法人给予警告、通报批评；构成犯罪的，依

法追究刑事责任。

第三十六条 产权转让双方恶意串通、弄虚作假，以各种名目侵占国有资产的，由国有资产管理部门追缴

其非法所得，视其情节轻重，给予警告、通报批评，并可处以违法所得１倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追

究刑事责任。

第三十七条 产权转让机构玩忽职守、弄虚作假，造成转让一方或双方利益损害的，应当承担赔偿责任；

国有资产管理部门、工商行政主管部门可以视其情节轻重，依法给予警告、停业整顿、吊销资格证书或营业执

照的处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十八条 实行企业化管理的事业单位、集体企业、股份制企业、中外合资企业、中外合作企业、联营

企业及企业集团出让其占有、使用的国有资产的，参照本办法执行。

第三十九条 本办法由省财政厅负责解释。

第四十条 本办法自发布之日起施行。