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黑龙江省鸡西市人民政府办公室


鸡西市人民政府办公室印发鸡西市政务公开工作考核办法的通知

鸡政办发〔2010〕 38号


县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，各企事业单位：



经市政府领导同意，现将《鸡西市政务公开工作考核办法》印发给你们，请认真贯彻执行。







二〇一〇年五月十四日







鸡西市政务公开工作考核办法







第一章 总 则







第一条 为深入贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，进一步推进和规范我市政务公开工作，制定本考核办法。



第二条 政务公开考核工作坚持“客观全面、民主公开、注重实效、促进工作”的原则。



第三条 政务公开考核实行分级负责制。市政务公开领导小组负责全市政务公开考核的组织领导；市政务公开办公室负责县（市）区政府、市政府各部门及辖区内中、省直单位的考核；县（市）、区政务公开领导小组负责本级政府部门和乡（镇）、街道及垂直管理单位的考核；市政府各部门所属的公共服务单位的考核评比，由市政务公开办公室和公共服务单位主管部门共同考核，按照市政务公开办公室30分、主管部门70分的分值比例确定最终考核结果。



第四条 政务公开考核结果纳入县（市）、区政府和市政府各部门目标管理责任制和行风评议考核内容。



第五条 县（市）、区政府及市政府各部门年度内出现违反政务公开有关规定，对应公开的事项不按规定公开，搞半公开、虚假公开或有意隐瞒公开事项，营私舞弊，谋取部门或个人利益等，造成重大影响和损失的，年度内不予考核，等次直接评定为不合格，并按照有关规定追究有关领导及相关人员的责任。







第二章 考核内容







第六条 考核内容主要包括：



（一）组织领导。政务公开领导机构、工作机构、工作人员、责任落实、方案制定及工作部署和推进等情况。



（二）公开内容。



县（市）、区政府将机构设置、政策法规、行政执法、政府采购、土地使用、行政事业性收费、人事安排，以及文件、档案、会议、重大决策和内容、政府重大投资项目进展和资金管理使用情况进行公开。



市政府各部门将领导分工、主要职责、内设机构、工作职能、许可审批、政策法规、行政执法、工作动态等事项，以及部门干部任用、考核和奖惩等事项进行公开。



公共服务单位将服务职能、政策法规、服务项目、办事程序、办理时限、办理结果、收费依据和标准、服务承诺、便民措施、监督办法，以及行业动态等内容进行公开。



（三）编制目录。县（市）、区政府和市政府各部门能够按照统一要求，结合本地、本部门实际编制政务公开目录。目录分类科学、运行良好。



（四）信息管理。在信息公开上建立了科学完善的政务信息发布审核机制，对审核的内容、范围、程序等制定了明确规定。年度内已发布信息及时备案，立卷归档备查。公开内容严格依法、发布及时、更新迅速。有固定的信息工作人员负责政务信息管理工作。



（五）公开形式。采取政务公开网站、电子显示屏、电子触摸屏、公开栏，以及新闻发布会、社会听证会等形式进行公开情况。



（六）便民服务。采取服务大厅、便民窗口等形式方便公众办事等情况。



（七）公开制度。政府信息主动公开制度、依申请公开制度、检查考核制度和责任追究制度的制定及执行情况。



（八）公开监督。发挥组织监督、专门机构监督、新闻舆论监督和聘请政务公开监督员等积极主动接受社会各界监督等情况。



（九）立卷归档。有关政务公开的文件、材料等完备规范，并做到及时立卷归档等情况。



（十）工作宣传。与市政务公开办公室及上级政务公开部门及时沟通上报政务公开工作情况，并通过新闻传媒宣传本部门工作。



（十一）公开效果。公众对政务公开工作的总体评价情况。



（十二）市政务公开领导小组规定的其他考核内容。







第三章 考核标准和等次评定







第七条 政务公开考核实行百分制的量化考核办法，根据评分标准，确定县（市）区政府、市政府各部门及公共服务单位考核等次。







第八条 政务公开考核分为优秀、合格、基本合格和不合格四个等次，优秀等次不超过被考核单位总数的20%。各等次的标准为：优秀（90～100分）、合格（70～89分）、基本合格（60～69分）、不合格（60分以下）。







第四章 考核方法和程序







第九条 政务公开考核于本年末或第二年年初进行。



第十条 政务公开考核采取网上评审、实地察看、群众测评、综合评议等方式进行。网上评审主要是通过鸡西市政务公开网对公开情况进行评审；实地考核主要采用听取汇报、现场查看等方式进行；群众测评主要通过网上测评、征求意见会、下发测评票等方式进行；综合评议主要根据市政务公开办公室平时检查结果及监察、法制等部门提供的有关结果进行评定。



第十一条 年度考核的基本程序：



（一）由市政务公开办公室制定年度考核方案及考核细则，报市政务公开领导小组审定后实施。



（二）县（市）区政府、市政府各部门要参照政务公开考核办法做好自查自检工作。



（三）被考核部门根据考核办法形成书面工作总结。



（四）市政务公开办公室抽调政务公开领导小组成员单位组成考核组进行考核。



（五）考核组和被考核单位对考核结果当场签字，进行初步确认。



（六）市政务公开办公室进一步综合考核结果后，提出考核意见，报市政务公开领导小组会议确定考核等次，经市政务公开领导审定后，依据考核结果实施奖惩，同时将结果报市目标责任制考评领导小组。



（七）将考核结果通知被考核单位，并通过鸡西市政府网和鸡西日报等媒体进行公布。







第五章 奖　　惩







第十二条 建立政务公开奖惩制度，依据政务公开考核结果实施奖惩。



年度考核为优秀等次的部门给予通报表扬；年度考核为不合格等次的部门给予通报批评并建议相关部门取消该单位各种荣誉称号的评选资格。



第十三条 年各级考核组织必须严格按照本办法实事求是进行考核，对考核过程中弄虚作假、徇私舞弊的，依据有关规定追究责任。







第六章 附　则







第十四条 本办法适用于县（市）区政府、市政府各部门和辖区内中、省直单位及公共服务单位。县（市）区政府、市政府各部门可参照本办法制定本地、本部门的政务公开考核办法。



第十五条 本办法由市政务公开办公室负责解释。



第十六条 本办法自发布之日起施行。


关键词: 公司重整/有担保债权/限制
内容提要: 在传统破产法上，有担保债权一直处于一种较为优越的地位，无论是破产清算程序还是破产和解程序，都较少对该种权利及其权利人产生实质的影响。重整制度的出现打破了这一既有状态，为了实现债务人重建与复兴的目标，需要对有担保债权的内容及其行使进行必要的限制，这种限制应具体反映在重整法律的制度设计中，如此既能够完成债务人重建与复兴的目标，也能同时兼顾相关债权人的利益。


抵押权、质权、留置权等担保物权之制度目的，系使得债权人纵然在债务人陷于无力清偿的情形，也得以凭借其所支配的特定财产优先清偿自己的债权，而排除债权平等原则的适用。充分发挥财产的担保机能，对于实现资本融通、促进经济发展有着重要的作用。破产法理论也一直认为无论破产清算程序还是破产和解程序，担保债权人享有别除权，可以直接支配担保物优先受偿，不受破产程序的约束。[1]

然而，随着破产法的发展和演化，重整制度的降生使得有担保债权[2]的这种“局外人”的角色发生了较为明显的改变。作为近代以来破产法发展中一次重大的制度革命，重整制度突破了传统破产法仅仅将视角局限于终结债务关系，清偿变现资产，将更为广泛群体的利益以及债务人破产对整个社会产生的影响纳入考量的范围，力图通过一系列积极的手段和措施使有再生希望的债务人得以重生。从比较法的视角来看，虽然各国所处的社会经济环境、对法律制度的理解认识等方面有所差异，但为了实现债务人重建与复兴这一目标，将这种附有担保的债权纳入重整程序之中，并对其内容及实现的方式等方面做出必要的限制，已经成为共同的趋势和课题。

２００７年６月１日起正式实施的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）第八章专章规定了重整程序，为债务人的再建和复兴提供了制度上的依据。在有担保债权的处理上，我国《破产法》也建立起一些相应的规则。

在本文，笔者将论述的重点放在对具体制度的考察上，结合对不同国家和地区立法例的比较，简要梳理公司重整程序对有担保债权进行限制的相关内容。

一、担保权行使中止或延缓

公司的重建与复兴需要保留和充实公司的财产，而担保制度的运行却恰恰以取走或剥夺公司的财产为目的。在这种情况下，如果放任担保债权人在公司重整程序中行使其担保权，公司重整就失去了条件和基础。因此，在重整程序伊始，法律即首先对担保权利的行使做出限制，中止或延缓权利人对担保物的变现程序，以保全公司的主要资产，为债务人公司提供谋求重整的条件和基础。

美国法对担保债权人行使权利的控制体现在自动中止（ａｕｔｏｍａｔｉｃ　ｓｔａｙ）制度的设计中。根据其《破产法》第３６２条（ａ）款的规定，无论是债权人或是债务人提起的重整案件，当事人提出申请的本身即产生中止担保权行使的效果。此时，任何旨在控制担保财产和实现担保权的行为都为法律所禁止。[3]英国法上的重整制度深受美国破产法的影响，也采用自动中止制度对担保权人实行担保权的行为进行限制。[4]在其管理程序中，自相关的当事人向法院递交管理令的申请时，债权人即不应再采取行动行使其对公司财产的担保权。[5]在日本《公司更生法》规定的更生程序中，当法院作出债务人进入更生程序的裁定后，任何针对担保财产行使担保权的行为和程序均被禁止。[6]此外，在相关当事人提出更生程序开始的申请至法院作出上述裁定的期间内，为了防止担保债权人提前采取行动实现自己的担保权，法院可以根据利害关系人的申请或依其职权发出中止担保权行使的命令。[7]我国台湾地区对这一问题的规定与日本较为相似。在法院裁定债务人进入公司重整程序后，担保债权人必须依照重整程序行使权利，别除权不被承认。[8]在当事人提出重整申请至法院作出裁定的审查期间内，法院可以根据相关的当事人的申请或依照其职权采取临时性措施以限制担保权人行使其权利。[9]

观察上述制度设计，在这种中止效力产生的具体时间和方式上，各国的制度设计有所差异。以大陆法系的日本、我国台湾地区为代表，中止效力的发生是在法院作出开始重整程序的裁定之后，当事人提出重整申请本身并不能产生中止担保权行使的效力，其作用只是启动法院的审查程序。在这段时间内，法院可以依照其职权或根据当事人的申请发出中止担保权行使的命令。而在诸如美国、英国这样采用自动中止制度的国家，当事人提出重整申请的本身即产生中止效果。[10]在我国《破产法》中，对担保权行使的控制发生在法院做出重整裁定之时，[11]当事人提出申请本身并不能产生中止效果。这与日本和我国台湾地区的立法较为相似。但是，由于我国法院进行的是“表面事实的审查”，[12]其所依据的是由当事人所提交的材料，[13]并没有规定类似日本或我国台湾地区那样的包括专家调查等手段在内的实质审查过程，[14]在实质上已经将中止担保权行使的时间大大提前，接近了英美法上的自动中止原则。

二、担保债权人协助义务之附加

（一）按规定申报债权的义务

在重整程序中，使相关债权人按照一定的规则和程序进行债权申报与重整程序的有效运转及其目标的实现密切相关。首先，从重整制度的设计来看，其意在实现公司的重建和复兴，同时提供一种债务清理机制。如果不将相关的债权人纳入其中，重整程序就无法对这些债权施加影响，其债务清理功能也就无从发挥。此外，从效率角度看，重整程序的良好运行有赖于相关主体的协助和配合，对债权人加入程序的时间和方式进行规范有助于保持参与主体在行动上的一致性，避免程序的反复或迟延。

在法国法上，担保债权人必须于法院规定的申报期间内向债权人代表申报其债权。[15]债权人的申报单应当注明做出开始司法重整程序的判决之日的债权数额及其到期日，说明债权担保的性质，[16]否则其债权即告消灭。[17]如果债权人能证明其未在规定的时间内进行申报非自己的原因所致，他可以请求特派法官恢复其权利。但是，此种恢复权利的诉讼只能在做出开始司法重整程序的判决之日起的１年内提起。[18]在日本的公司更生程序中，欲参加更生程序的有担保债权人应当于法院所定的期间内将其姓名、担保情况等向法院进行申报。[19]如果债权人不在法律规定或者法院指定的期限内申报债权，将产生下列两个后果：不能参加更生程序而行使程序性权利；不能获得任何清偿。[20]债权人因为不可归责于自己的事由而未于法院所规定的期间内申报债权时，可以在这种事由消灭后１个月内补正其申报。但是，在为通过重整计划而召开的关系人会议闭会后，则不得申报。[21]德国法上关于担保债权人申报债权的规定与日本基本一致。[22]

而根据我国《破产法》的相关规定，在重整程序中，未进行申报的债权人不具有程序的参与权，其无法在重整程序中行使如表决权、监督权等程序性权利，也不能依重整计划受到清偿。[23]同时，按照《破产法》第９２条第２款的规定，在重整计划执行完毕后，债权人可以按照重整计划所规定的同类债权的清偿条件向债务人主张权利。此外，对未于规定的时间内申报债权的权利人可以在程序终结之前补充申报。[24]

（二）对评估、调查工作的配合义务

破产程序中对债务人资产、人员等相关信息的调查、核实是十分重要的工作，是展开破产事务的基础。在针对担保财产进行的评估和检验中，因担保权类型的不同，这种检验工作的难度也有差异。特别是对留置、质押等以转移财产的控制权为特征的担保类型，由于担保财产仍处于债权人的控制之中，这种评估工作就有可能遇到来自债权人的阻力。因此，在必要时，法律需要提供较为可行的制度设计以促进债务人评估、调查工作的完成。

例如，根据日本《破产法》第１５４条的规定，为了进行评估，破产财产管理人可以要求担保债权人提示其占有的担保财产。管理人拟对担保财产进行评估时，担保债权人不得拒绝。[25]我国台湾地区２００７年公布的债务清理法草案中也采纳了类似的制度设计。在公司重整程序中，为了便宜管理人信息的获得和进行有效的管理，担保债权人被课加容忍与配合管理人进行财产评估、检验的义务。同时，为使得此种义务的履行具有实效，在债权人无正当理由拒绝配合或协助时，管理人可以申请法院强制执行。[26]

三、债务人对担保财产控制权[27]的强化

（一）担保财产的取回机制

留置或质押这样类型的担保方式原则上是以债权人对担保财产的占有和控制为特征的，债务人虽然具有所有权人的身份，但是其并不能实际占有已经处于留置或质押状态的财产。从积极促进重整和有效利用资源的角度来看，这种占有和控制状态的安排不利于公司重整目标的实现。因此，在这些标的物或财产为公司重整所需要时，有必要通过一定的制度设计将这些财产从债权人处取回，重新置于债务人或管理人的控制之下，使其发挥积极的作用。

上述规则在美国法上尤为明显，对那些由债权人占有或控制的担保财产，如其为公司重整所必须，债务人或者管理人可以要求占有该担保财产的债权人返还该担保财产，债权人不得拒绝。[28]当然，对于该担保财产在使用中可能发生的价值减损，债务人或管理人亦应该提供充分的保护。如提供担保或支付一定数量的补偿金等等。我国《破产法》在这个层面未对担保权人做出不同的限制，欲取回担保物，管理人必须清偿债务或者提供为债权人接受的担保。[29]

（二）担保财产的使用、处分

与传统破产清算程序强调对担保财产的限制（如立即停止使用担保财产等）不同，债务人或者管理人可以根据重整的需要继续对担保财产进行占有和各种形式的利用。这种控制权的配置正是重整中的公司进行生产经营、资金融通等重整活动的条件和基础。如果没有此种制度的支持，公司的重整工作也就难以展开。因此，在世界各国的破产法中，许多国家都规定了管理人对于由其占有的担保财产可以直接或者附条件地予以支配”。[30]例如，依英国１９８６年《破产法》第１４条第１款的规定，管理人可以做公司事务、营业和财产的管理所必要的一切事情。而日本《公司更生法》也规定，在公司进入更生程序以后，经营公司事业及管理、处分公司财产的权利，专属于管理人。[31]

四、对担保权不可分原则的变更