董礼洁 法学博士
关键词: 狄龙规则/地方自治/中央与地方
内容提要: 狄龙规则是美国处理州和地方关系的重要原则。它认为城市是州立法机关的创造物，州立法机关对其组织和结构具有绝对的控制力。狄龙规则自诞生以来就不断受到各种冲击。二战后，美国各州相继确立了地方自治制度，地方相对于州而言取得了较大的自治权。与此同时，美国联邦政府却开始通过经济渗透逐步介入地方事务，城市逐渐陷入联邦的控制。狄龙规则的变迁体现了权力制衡，地方政府在摆脱州权控制的同时又受到了联邦权力制约。
谈起美国的政治制度，人们最耳熟能详的就是美国的联邦制政治体制以及美国法院的司法审查权。实际上，美国不仅仅存在联邦政治体制，也存在单一制的因素。这种因素就存在于州与地方政府的关系之中。[1]由于美国各州的不同情况，美国的地方政府大致有五种基本类型，其中一般地方政府有三类，即县政府、县域内的市政府和镇政府；另外两类为特别设立的政府，即学区 (School District) 政府和专区(Special District) 政府。地方政府与州的关系历来是争论的焦点，美国各级法院在解决这个问题上起了重要的作用，形成了一系列的判决和规则。其中，狄龙规则无疑是最重要的一个。本文拟从狄龙规则入手，通过整理美国法院的判决，梳理美国一般地方政府与州政府以及联邦政府的关系，寻找其发展脉络，也为解决中国相关的问题提供借鉴。
一、狄龙规则诞生的背景和主要内容
狄龙规则（Dillon(s Rule）是美国爱荷华州最高法院狄龙法官在1886年的两个案例中提出的，随后，狄龙法官又发表了一篇论文进一步阐述自己的观点。后人将其归纳为狄龙规则。它的诞生与当时的社会背景有密切的关系。
（一）狄龙规则诞生的背景
19世纪后期，美国正处于城市化鼎盛时期，然而，当时的美国城市受其历史的影响具有鲜明的特征——城市主要是作为一个经济实体而存在而非政治实体。殖民地的这些城市几乎清一色的都是以经济活动为主，而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。 [2]美国殖民地时期和建国早期的城市更像是一个企业，而不一个地方政府。当时，城市被认为是一个由当地居民共同结合成立的法人组织，这个组织的成立必须经过一定的程序，如特许状或者议会专门的法案等，城市一旦成立就可以根据其成立的依据为了城市居民提供服务，同时，城市本身也可以为了这个目的而亲自从事一定的活动，包括商业活动。每一个城镇的利益集团都要试图与另一个城市的同类集团相竞争。 [3]因此，城市的经济职能非常广泛，公共管理职能则相对弱化。同样地，作为履行公共职能必要基础的城市政府的预算受到很大限制，大型公共项目只能通过向直接受益者征税来资助，政府的再分配职能被最小化。 [4]
1862年，联邦国会通过《太平洋铁路法案》，一方面开启了横贯大陆铁路建设的时代；另一方面又进一步激化了城市之间的竞争。根据《太平洋铁路法案》，铁路公司不但可以无偿获得各种铁路用地，更重要的是，每修筑1英里铁路，就可得到沿线两侧各5个以间隔方式划分的地块。这些地块可由铁路公司自行处置。 [5]与直接向移民出售土地相比，铁路公司促成其土地增值的更有效的做法是：铁路公司专设一些城镇开发公司，自行设计与创建城镇，从而形成别具一格的铁路城镇。铁路公司在创建城镇的过程中，一般均排挤沿线已有的城镇。但是，铁路公司也不能不顾当地经济的实际，无视已有城镇而一律设置新的城镇。事实上，它们在很大程度上也有赖于已有城镇的合作；从已有城镇的角度讲，它们无一例外地需要铁路途经自己的城镇，以免因交通不便而被淘汰的厄运。 [6]城市政府将依托铁路的竞争愈演愈烈。为了平衡全州的整体发展需要，州政府的介入引发了城市与州之间对于管理权的争议，也导致了狄龙规则的诞生。
（二）狄龙规则的主要内容
狄龙规则的内容主要包括两个方面：一是城市的法律地位，即城市是公法人还是私法人，城市对其领域内的财产享有何种权利，是所有权还是管辖权？二是城市可以行使的权力。具体而言，依据狄龙规则，城市是州立法机关所创造的，并从它那里获得权力。州立法机关创造了城市，也可以毁灭城市，当然可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制，否则，即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人，这些城市法人也不能制止。城市法人成立后获得的财产将受到与私有财产一样的保护。但是，公共街道不属于这种性质的财产。城市只是作为一个公共管理者对这些财产进行管理，在其之上，立法机构代表公众对这些财产的用途享有无限制的控制权。作为公共管理者，城市可以行使以下三项权力：
第一，州明确授予的权力；
第二，明示权力必定暗含或必定附带的权力；
第三，对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的权力。此外，如果对一项权力是否存在产生怀疑，则由法院按照对地方政府不利的立场加以解释。狄龙规则也被概括为“城市是州的创造物”理论。 [7]
狄龙规则认为，城市相对于州而言并不是一个私人，因此，它不能享有个人或者企业等私人所能享有的宪法或者普通法上抵抗州政府的权利；进而，他又将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下，体现了一种州绝对控制权的思想，州立法机关可以决定城市的存亡，地方政府的权力来自于州立法机关的授权，州立法机关有权任意改变自己的授权，减少、限制甚至收回授予城市的权力，从这个意义上而言，城市对于州不具有任何独立性。 [8]
二、孕育狄龙规则的两个案例
美国的法律规则都是通过判例体现的，狄龙规则也不例外。孕育狄龙规则的两个案例的案情各不相同，而且，在这两个案例中，城市的地位也有着微妙的差别，详细分这两个案例的细节会使我们对于狄龙规则乃至美国的法律体制有更为深刻的了解。
（一）克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案 [9]
这起案件的原告克林顿市是依据1857年1月26日通过的大议会法案而成立的城市法人，根据法人组织法授予城市的权力，城市有权对城市的街道和高速公路进行管理的权利。1859年，市议会通过一项法令禁止任何“铁路公司在城市范围内占用街道建造铁路，以及以与此相关的目的占用城市街道”，并且明确注明“此后，不得许可铁路公司在城市的小路、街道和大街上建造铁路；任何铁路公司如果经过城市的小路、街道和大街，都必须提供、建设和维护由市议会决定的桥墩、大桥及其他用于通行的设施”。
而被告希德高速公路及密苏里河铁路公司的成立则比较复杂。被告是在1859年根据一般法人组织法成立的，目的是为了在希德高速公路网附近建造向西穿过整个州至密苏里河的铁路。但是，这条铁路并没有开工。到1860年，大议会决定被告停止修建上述铁路，改为修建一条连通里昂市与克林顿市的铁路，并且借助克林顿市的铁路与铁路网相连。但是，此时，被告的设立章程并没有修改。直到1867年6月，被告的设立章程才进行相应的修改。
1864年，该铁路公司向克林顿市提出申请，要求在克林顿市内建造铁路，但是，未得到许可。同年，区法院也发出禁止令禁止铁路公司占用克林顿市的土地。铁路公司不服，并于1868年上诉至爱荷华州最高法院。
在判决中，狄龙法官首先指明了案件使用的法律依据，主要有三项法案：一是1853年州议会通过的“授予铁路公司通行权的法案”；二是原告设立的依据；三是1860年州议会通过的法案，该法案规定：“建造一条起点为里昂市珍珠街的铁路，并且这条铁路在克林顿市内与芝加哥、爱荷华州和内布拉斯加州的铁路相连通。”随后，狄龙法官指出，根据1853年的“授予铁路公司通行权的法案”，城市的街道不是城市法人的私人财产，城市对于其街道的利益是公共的，并在立法机关的绝对控制下。城市法人从立法机关那里诞生，并且从立法机关那里获得权力。它给与城市生命，没有它，城市无法生存。既然是立法机关创造的，它也可以撤销城市。如果它可以撤销城市，当然也可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制，否则，即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人，这些城市法人也不能制止。于是，法院判决克林顿市败诉。
（二）马里亚姆诉穆迪执行官案 [10]
在克林顿市案发生的同一年，狄龙法官又在另一起案件中表达了其对于城市地位的观点，这就是马里亚姆诉穆迪执行官案。原告是K市的公民，而被告则是K市的执行官。K市成立于1848年，根据其宪章，它有权征收普通税和特别税。普通税是每年收取的财产税，如果财产所有不支付普通税时，城市有权按照一定的法律程序对财产进行强制转让。1857年9月23日，K市决定征收一项特别税，用于铺设B大街。1860年2月29日，原告因为没有缴纳该项特别税税金而被强制转让其土地，原告不服，向法院提起诉讼要求确认强制转让无效。
从本案的情况看，狄龙法官认为，首先，本案中的税属于特别税，特别税不同于普通税，宪章只规定可以通过强制转让的方式收取普通税，而不包括特别税。其次，对于特别税的收取，宪章只规定城市有权征收特别税，而并没有明确授权城市可以强制转让纳税人的财产。第三，狄龙法官认为强制转让也不是征收税金这一明示权力所必然附带或者暗含的权力，税金不一定要通过强制转让的方式征收。最后，他认为这项权力的存在值得怀疑，因此，应当由法院根据与城市相反的立场进行解释。
由此，狄龙法官得出结论，城市法人能够拥有和行使以下三项权力：第一，州明文授予的；第二，明示权力必定暗含或必定附带的；第三，对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的。此外，如果对一项权力是否存在产生怀疑，则由法院按照与地方政府相反的立场加以解释。
上述两个判例构成了狄龙规则的主要内容。狄龙规则诞生以后，各州纷纷将其认定为处理州与城市关系的基本原则。美国联邦最高法院也在1907年的亨特诉匹兹堡市案中采用了这一规则， [11]认为城市与州之间并没有合同关系，城市与城市居民之间也没有合同关系。城市是州的政治性分支，州创造城市是为了便于行使一些管理职能，并且把这些职能授权给城市行使。为了合理和有效地行使这些职能，城市有权获得、持有和管理动产和不动产。这些所授予的权力的数量、性质和期间以及领土范围，应当根据州的自由裁量权来确定。不仅是它们的宪章，而且包括任何授予其管理权的法律、或者为了公共目的而授予其的财产、免予征税的权利都可以由州根据自己的意愿修改、收回或者自己持有或者转手其他机构而不给与任何补偿，州也可以决定扩张或者缩小城市的土地领域，将城市的一部分或者全部与其它城市进行合并，废除其宪章或者消灭城市。无论这些行为是否征得城市居民的同意，甚至违反他们的意愿，州都可以决定这么做。州立法机关可以根据州的宪法行使这种无限制的最高权力，并不受联邦宪法规定的限制。虽然，城市的居民和财产所有者会因此而遭受一些不便和因为负担增加而导致的财产减少等，但是，他们没有权利要求保持原来的城市及其权力，联邦宪法不对这些损害提供保护。这种权力归属于州。
三、狄龙规则的发展——面对新的挑战
在当时的政治和历史背景下，狄龙规则将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下，否认地方政府自治权力的法律基础。这与美国强调分权、自治的传统产生强烈的冲突。因此，支持地方自治的人们开始了对狄龙规则进行反击。 [12]虽然，这些反对者们并没有彻底推翻狄龙规则，但是，他们的反对意见对狄龙规则后来的走向发生了巨大的影响。特别是在进步党人的推动下，地方自治制度的普遍确立，使得狄龙规则发生了实质性的改变。 [13]进步党人的改革运动因为第二次世界大战的爆发而暂歇，但是，这次改革运动的成果被保留了下来，二战以后，美国各州纷纷修改宪法或者制定法律将地方自治条款吸纳进来就是很好的证明。 [14]此时，美国社会的背景也发生了悄然而又巨大的变化，原先很少介入地方事务的联邦政府开始通过各种形式插手地方事务，而且其影响力越来越大。与此相比，州对地方的控制力似乎正在减弱，各州的宪法或者法律对于地方自治条款的采纳，使得城市获得了较大的自治权。
（一）联邦控制的加强
联邦对于地方事务的介入始于经济上的渗透。20世纪30年代开始的经济大萧条使很多地方政府陷入财政危机，甚至到达财政崩溃的边缘。此时，由于州政府也无力资助地方政府，联邦开始向地方政府提供资金支持。地方政府大量实施联邦援助项目的结果是，联邦政府的资金快速流入到了地方政府。地方政府为获得更多的联邦资金支持，主动或被动地进行着各种改革，以符合联邦的要求。 [15]
随着经济的渗入，联邦的宪法、法律甚至一系列联邦规则和标准开始渗入地方并逐步取代地方规则和标准。从美国独立至20世纪早期，美国严格奉行联邦体制，联邦和州两种政府和法律体制相互分离。联邦的宪法条款不适用于州及其下级地方政府， [16]但是，自二战以后，这种格局发生了变化，一系列的联邦宪法条款开始适用于地方政府，并作为判别其行为是否合法的依据。 [17]自此，城市的公共管理行为不仅仅要受到州的控制，又受到来自于联邦的规制。在联邦法律的适用方面，自联邦反托拉斯法以后，一系列联邦法律开始直接适用于城市政府。由于早期城市财政能力较弱，联邦在实施法律的同时会制定一系列的援助计划，帮助城市实施该项法律或者达到法律所要求的标准。 [18]但是，自70年代后期以后，由于联邦财政的紧缩，联邦不能按照计划提供州以及地方政府必要的资金，此时，州、城市及政府组织开始拒绝执行联邦的法律，并因此而引发诉讼。联邦法院认为，执行法律是不附带任何条件的，没有任何规定表明执行法律和接受联邦资助之间有任何关系。因此，即使联邦没有按照原定计划提供资金，州、城市等政府也应该执行联邦法律。 [19]
此后，针对州和地方政府的行动所制定的联邦规制日益增长，州和地方政府有关工资、加班、退休福利和其他雇佣条件的决定，也几乎全部被通过一系列法院裁决和诉讼所制定的联邦规制所取代。1984年的《有线通讯政策法案》颁布了由自治市做出的与特许经营决策有关的国家标准，不再允许地方政府对有线电视设定基本费率。1984年的《机动车运输安全法案》以国家标准取代了州和地方的机动车安全法规，这些安全法规在生效以前必须提交给联邦政府交通部长并经其批准。 [20]联邦对于地方政府的影响力越来越大。甚至城市法人在行使联邦国会授予其的权力时，有权对其创造者州提起诉讼。 [21]这些趋势也导致了城市作为地方政府更为深入广泛地受到联邦的控制。
（二）州对于城市控制的弱化
相对于联邦控制的加强而言，州的控制力似乎正在减弱。这其中最为重要的原因可能是各州通过修改宪法或者指定法律规定了地方自治条款，使得城市具有一定独立地位。
首先，州法优先原则开始弱化。根据狄龙规则所确立的州法优先原则，一旦州立法机关就某一事项作出规定，城市就不能再对此事项进行立法。但是，这种严格的州法优先原则随着地方自治制度的确立，开始松动。如果城市法令能够与州立法相协调、相一致，城市就有权就州立法所规定的事项制定自己的法令。 [22]其次，认可暗示权力。狄龙规则对于暗示权力的承认有非常严格的标准，但是，地方自治制度彻底改变了这种情况，拥有自治权的地方政府有权行使未被宪法、法律和宪章禁止的权力。 [23]第三，对于纯粹的地方事务，州立法机关不得干涉。从内容来看，所谓的纯粹地方事务主要包括两类：一类是地方公债的发行；另一类是地方公职人员雇佣，包括雇佣的标准、方式、退休及福利等各个方面。 [24]
四、结语
在美国，关于城市的法律地位的争论离不开城市“双重性”的探讨。一方面，城市被视为私人利益的保护者。城市作为一个自治团体，其设立的目的就是为了促进其领域内居民的利益，这种利益的范围非常广泛，有些属于法律上的权利，如财产权、人身权等。还有一些则是一种难以量化的利益，如克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案中，克林顿市之所以排斥被告在其城市内新建铁路，是因为当时的铁路是一种稀缺资源，而当时的城市与城市之间存在一种竞争关系，争夺市场、资金、税收等各种资源。克林顿市希望借助自己铁路资源的优势赢得更多的资源。因此，它极力排斥其他任何没有铁路的城市借助自己的铁路与外界连通。在这个问题上，城市与其领域内居民的利益是一致的。另一方面，城市又被视为私人利益的侵害者。在马里亚姆诉穆迪执行官案中，城市的税收权力是对公民财产权的一种限制，因此，在这个问题上，城市与其居民又处于相互对立的地位。据此，对于城市法律地位的探讨已经转变为两个问题：（1）当城市作为自治团体时，其目标与州的目标相背离时，何者优先？（2）当城市行使公权力时，私人权利应当受到何种程度的保护？
狄龙规则对这两个问题给出了明确的回答，首先，城市并不具有完全独立的地位，州的意志具有优先性。当州立法机关从全局考虑问题时，地方的利益必须服从立法机关的意志。其次，当城市行使公权力时，必须受到州法的严格制约，私人权利受到法律保护。这种“州法优先”的思想虽然受到很多质疑和冲击，但是，狄龙规则无疑是美国处理州与地方之间关系的重要原则。甚至，我们可以说，在地方自治制度确立以后，虽然城市相对于州具有较大的独立性，但是，联邦开始通过各种直接、间接的方式制定统一法律或者标准。这只是意味着统一决策的重心从州的层面上升到联邦层面。从这个意义而言，狄龙规则离我们并不遥远。
回顾中国的现实，中国正面临着政治体制改革和经济体制改革的关键时期，社会主义市场经济体制的建立需要我们共同努力，特别是在各种监督机制仍不完善的情况下，仅仅依靠有限的政府资源进行监督无疑是杯水车薪。此时，我们应该建立相应的制度，使得全体公民能够参与到监督体制中。以近年来喧嚣尘上的土地问题为例，我国目前已经初步建立了以城市规划和土地利用规划为基础的土地用途控制体系。但是，由于缺乏有效的监督，土地违法案件仍时有发生。这主要是因为，制度设计者将关注的焦点限制在政府体制内部，没有发现社会所蕴藏的巨大潜力。违法使用土地的行为不仅仅破坏了国家的法律和社会的秩序，同时必然侵犯了一些公民的权益，只要依托完善的规划体制和信息公开制度，每一位公民可以成为尽职的监督者，为捍卫自身利益和国家法律而奋斗。这也同时培养了公民的法律素养，推动中国的法治进程更上一层楼。
注释:
[1] 美国的政府大致可以分为三个层次，联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府与州政府之间的关系是由美国宪法调整，形成了联邦制的政治体制。州政府之下的政府一般被称为地方政府，它们与州政府之间的关系类似于单一制政治体制下地方政府与中央政府的关系。
国家计生委、公安部关于转发《山东省人民政府关于济南市依托暂住人口管理服务站计生公安密切配合做好流动人口计划生育工作的情况报告》的通知
国家计生委、公安部
国家计生委、公安部关于转发《山东省人民政府关于济南市依托暂住人口管理服务站计生公安密切配合做好流动人口计划生育工作的情况报告》的通知
各省、自治区、直辖市计生委、公安厅、局：
经国务院领导同意，现将《山东省人民政府关于济南市依托暂住人口管理服务站，计生、公安密切配合做好流动人口计划生育工作的情况报告》转发给你们。随着我国改革开放的深入和经济建设的快速发展，流动人口大量增加。人口的流动，有利于劳动力资源的合理配置，促进经济的发展，同时也给社会治安、计划生育等工作带来了新的问题和困难。近年来，许多地方计划生育管理部门结合本地实际，对如何加强流动人口计划生育管理工作进行积极探索，取得了明显的成效。山东省济南市在流动人口计划生育管理工作中，探索了“政府领导，计生、公安密切配合，各方共同参与，综合治理”的管理经验，有效地促进了流动人口的计划生育管理工作。为此，提出以下意见：
一、进一步贯彻落实《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号）和全国流动人口管理工作经验交流会精神，提高对综合治理流动人口计划生育工作的认识。各级计划生育和公安部门要充分认识新形势下加强流动人口治安管理工作和加强流动人口计划生育工作对促进经济发展、维护社会稳定的重要意义。要从维护社会稳定和落实计划生育基本国策的大局出发，认真学习、借鉴济南市综合治理流动人口计划生育工作的经验，切实把流动人口计划生育工作列入议事日程，把中央关于齐抓共管、综合治理流动人口和稳定低生育水平的各项要求落到实处。
二、紧密结合本地实际，探索建立适应社会主义市场经济体制和城市管理体制改革要求的综合治理流动人口计划生育工作新机制。济南经验的显著特点是依托暂住人口管理服务站，发挥暂住人口协管员和基层计生工作人员两支队伍的合力作用，在基层形成“两位一体”的管理机制。各地应借鉴济南的经验，在党委、政府的领导和支持下，有针对性地采取适合本地实际情况的管理模式和具体措施，创造性地开展工作。
三、计划生育、公安部门要发挥各自的优势，密切配合，通力协作，切实履行国务院批准发布的《流动人口计划生育工作管理办法》中规定的职责。公安部门要结合本职工作，在提供底数、通报信息、查验暂住证、依法查处妨碍计生工作人员执行公务的违法行为等方面为流动人口计划生育工作提供具体支持，同时，借助计划生育系统的管理网络，了解治安线索，促进暂住人口的治安管理；计划生育部门要通过查验《流动人口婚育证明》，掌握流动人口婚育情况，加强流动人口计划生育管理与服务工作，同时，要积极协助公安部门提高《暂住证》的办证率，及时向公安部门提供有关情况。认真贯彻流动人口计划生育“以现居住地管理为主”的原则，做到对流动人口与常住人口同宣传、同管理、同服务。按照齐抓共管、综合治理的要求，进一步做好对流动人口的管理、教育和服务工作，切实维护流动人口的合法权益。要结合本地实际，建立和完善相关的管理制度与规范，不断提高流动人口计划生育管理和服务水平。
各级计划生育、公安部门要积极研究、协调流动人口管理工作中出现的新情况、新问题，及时总结经验，全面推动流动人口计划生育管理工作上新水平。
二 ○ ○ 一年三月六日
山东省人民政府关于济南市依托暂住人口管理服务站
计生公安密切配合做好流动人口计划生育工作的情况报告
国务院：
2000年9月7日，国务委员王忠禹同志到山东省考察计划生育工作时，对济南市依托暂住人口管理服务站，计生、公安密切配合，共同抓好城市流动人口计划生育的做法给予了充分肯定，认为这一经验非常可贵，是在发展社会主义市场经济新形势下的创举，可以在全国公安、计生系统推广。据此，我们对济南市的具体做法进行了深入调查，现将有关情况报告如下：
一、基本情况
济南市是山东省的省会城市，也是全国沿海开放城市之一。辖5区5县(市)，人口557万。改革开放以来，济南市的经济和社会各项事业发生了深刻变化，经济总量快速增长，居民生活明显改善，计划生育工作取得了显著成绩。人口自然增长率自1991年起即下降到6‰以下，并一直保持稳定。与此同时，随着第三产业的迅猛发展，大量流动人口涌入济南市区，流动人口年流量均在60万人以上。大量流动人口的出现在给济南市经济社会发展带来生机与活力的同时，也给社会治安、劳动就业和计划生育管理带来了新的挑战。一是流动人口数量增长快。自1995年以来以年均15%左右的幅度剧增，流动主体由农业人口为主向多种成份变化的趋势更加明显。二是流动人口构成复杂，人员素质参差不齐，且由以男性壮劳力为主向低龄、女性比重逐渐增加的方向发展。三是流动人口来自全国各地，流动区域由市内流动向跨地区、跨省份甚至跨国界流动。四是流动人口的情况难以掌握，从业由主要从事服务性行业向各行各业延伸。这种趋势，使原本就难管理的流动人口计划生育工作任务更加艰巨。1996年以前，济南市流动人口的计划外生育占到全市的70%以上。五是部门职责不清，相互之间缺乏经常性的配合机制，形不成合力。面对流动人口量大面广、变化快及其管理的复杂性，济南市把做好流动人口的计划生育管理和服务工作摆上重要议事日程，统一思想认识，从转变观念着眼，从完善管理体制入手，立足优质服务，综合治理，逐步建立起适应城市现代化进程的流动人口计划生育工作新机制。近几年来，在党委、政府的统一组织协调下，计生、公安两部门从各自的职责出发，协作配合，互通情况，资源共享，依托暂住人口管理服务站，走出了一条综合治理的新路子。1998年5月，济南市公安局、计生委联合在天桥区新城派出所进行试点，随后，又在历下区、历城区扩大了试点范围，1999年在全市推广。2000年，全省城市计划生育工作会议在济南市召开，他们的这一做法在会上进行了交流。通过调查，济南市的经验可以概括为“政府领导，计生、公安密切配合，各方共同参与综合治理”模式，这是适应社会主义市场经济体制要求，贯彻落实中央《决定》精神，综合治理城市流动人口计划生育的有效措施。
二、主要做法
济南市依托暂住人口管理服务站，实行计生、公安密切配合，共同做好城市流动人口计划生育工作的实质是，借助公安部门牵头管理流动人口的职能优势，依托暂住户口登记这个重要环节，发挥两支队伍(基层暂住人口协管员和计生专管员)的合力作用。他们的具体做法是：
(一)健全组织，明确职责。公安部门主管的暂住人口管理服务站与计生部门主管的村(居)流动人口计划生育办公室，实行经常性联合办公和情况分析、通报制度。公安部门按照综合治理的要求，积极履行职责，每200名流动人口配备一名暂住人口协管员，计生部门按流动人口属地化管理的要求，每200名流动人口中的育龄妇女配备一名计生专管员。所需人员从下岗职工或大中专毕业生中招聘，所需经费主要依靠区级财政拨款和暂住人口管理费解决。根据国家《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，暂住人口管理服务站民警和协管员在履行治安、户籍管理等主要职责的同时，从提供底数、通报信息、查验证件、依法保障四个方面支持配合计划生育工作，即通过流动人口办理暂住证时，协助计生部门摸清流动人口中育龄妇女的婚育底数，并根据《山东省流动人口管理办法》审验《流动人口婚育证明》，对无此证明的，及时通知计生部门催办《流动人口婚育证明》； 在日常进行治安调查中，随时关注、了解和掌握流动人口的婚育情况，及时向计生专家员通报信息，不参与非警务活动。同时，对殴打、阻挠、报复、破坏计划生育管理的行为，危及计生工作人员人身安全的治安案件进行严肃查处和追究。计生专管员在查验《流动人口婚育证明》，掌握流动人口婚育情况，搞好计划生育管理服务的同时，发挥其走门串户、细致入微的工作特点，及时发现未办理暂住证和有违法犯罪嫌疑的人，及时向暂住人口管理服务站民警和协管员通报，协助提高《暂住证》的办证率，做好维护治安秩序的工作。
(二)完善制度，规范管理。围绕规范管理行为，依据有关法律法规，建立了“计生、公安情况分析、通报制度”，办理《暂住证》和审验《流动人口婚育证明》程序、“暂住人口协管员、计生专管员工作纪律”等十多项管理制度，以规范其执法行为。在管理中围绕加强租房、用工这些关键环节，按照“抓房主，管房客，抓雇主，管雇工”的工作思路，对租赁房屋户进行预先登记，实行挂牌出租和房客登记制度。管理服务站定期对辖区内的企业法人、劳务团体负责人、出租房屋户和流动人口分别进行法律法规和计划生育知识培训，并签订治安、计划生育责任书，明确双方的权利、义务，增强遵纪守法的意识。对暂住人口治安和计划生育管理服务情况，管理服务站、流动人口计划生育管理办公室采取每周不定期抽查的方法，分别对暂住人口协管员和计生专管员的工作情况进行考核，考核情况作为两部门分别对协管员和专管员进行奖惩的依据。
(三)以人为本，热情服务。济南市在城市流动人口管理中，既重视管理，更重视服务。济南市委、市政府强调，外来人员是城市建设发展的重要力量，对他们不仅要管理好，更要服务好，使他们能够安居乐业，视泉城为第二故乡。公安、计生部门始终把服务放在一个突出位置，在工作中主动为流动人口排忧解难，实行登门办证，流动办证，劳动、工商行政管理等部门提供就业指导，及时办理务工、经营等证件； 协调街道、居委会(村)，帮助他们解决子女上学、入托等实际问题。对涉及流动人口的经济纠纷，及时提供法律援助服务，对损害流动人口利益的治安案件，及时处理。通过多种形式向流动人口育龄妇女宣传优生优育、妇幼保健及科学育儿知识，为她们提供避孕节育和生殖保健服务。
(四)党政重视，提供保障。济南市在建立这一管理协作模式的过程中，各级党政领导非常重视。济南市主要领导和分管领导多次召开有公安、计生部门参加的协调会议，统一思想，调度情况，并多次到现场检查指导； 区、街(镇)两级领导更是亲自靠上现场调度指挥，为建立完善这一管理协作模式提供了组织保证。为保障在基层的落实，济南市自上而下建起了“三三三”的组织机构，即市、区、街(镇)三级分别成立了由党政主要领导或分管领导任组长、有关部门负责人为成员的流动人口计划生育综合治理领导小组，协调解决工作中遇到的困难和问题； 市公安局、区分局、派出所三级分别成立了暂住人口管理稽查机构，负责日常稽查工作。街(镇)计划生育办公室、派出所暂住人口管理站、各暂住人口管理服务站为具体办事机构，负责工作的具体落实和日常管理。此外，济南市各级政府还从人、财、物等方面为基层落实这一管理模式提供了大量的支持。仅济南市天桥区1999年度就投资200多万元，为公安、计生配备车辆、微机等办公设备，保障了基层工作的正常开展。
三、初步成效
(一)把中央关于流动人口计划生育工作实行齐抓共管、综合治理的要求落到实处。这一管理协作模式初步构筑起了适应经济市场化、加快城市化要求的管理机制，把部门配合、齐抓共管、综合治理的要求落实到位。不仅解决了长期困扰流动人口计划生育工作中多头管理，相互分割，形不成合力的矛盾，也为稳定低生育水平提供了坚实的基础。
(二)加强了流动人口计划生育的执法力度。这种管理协作模式把流动人口基层治安协管和计划生育专管工作结合起来，有利于借助户政管理的优势，为城市流动人口计划生育管理提供基础和保障，工作好做了，难度小了，使流动人口依法规范婚育行为的意识进一步增强。公安部门借助计生系统的管理网络，提供治安线索，多了一条依靠群众力量的渠道，暂住人口治安管理的到位率明显提高。
(三)减少了工作环节，提高了群众的满意程度。这种协作管理模式，使流动人口育龄妇女持《婚育证明》到管理服务站办理审验手续和暂住证，可一次性审结，同时按规定交纳暂住人口管理费，既方便了群众，又简化了工作程序。暂住人口协管员和计生专管员必要时可一起上门进行登记、验证、办证，极大地方便了群众，密切了党群干群关系，提高了满意度。通过实施政务、警务公开，服务承诺、群众评议等制度，树立了计生干部和责任区民警、暂住人口协管员的良好形象。
(四)促进了经济发展和流动人口计划生育管理水平的提高。实行这种管理协作模式以来，济南市流动人口的就业、生活、居住环境不断改善，安全感明显增强。流动人口遍布商贸、城建、餐饮、环卫、家政、绿化等十几个领域，加强了城市的服务功能，特别是一批高科技人才的引进，对推动济南的科技创新发挥了重要的作用。通过严密、有效的管理，流动人口的计划外生育、计划外怀孕大幅度下降，《婚育证明》的持证率、验证率、建档率始终保持在98%以上，连续三年位居全省的先进行列。
以上报告如有不当，请指正。
二000年十二月一日
