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国务院办公厅


国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见

国办发〔2012〕42号



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
近年来，各地区大力发展以林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用等为主要内容的林下经济，取得了积极成效，对于增加农民收入、巩固集体林权制度改革和生态建设成果、加快林业产业结构调整步伐发挥了重要作用。为加快林下经济发展，经国务院同意，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在保护生态环境的前提下，以市场为导向，科学合理利用森林资源，大力推进专业合作组织和市场流通体系建设，着力加强科技服务、政策扶持和监督管理，促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展，为实现绿色增长，推动社会主义新农村建设作出更大贡献。
（二）基本原则。坚持生态优先，确保生态环境得到保护；坚持因地制宜，确保林下经济发展符合实际；坚持政策扶持，确保农民得到实惠；坚持机制创新，确保林地综合生产效益得到持续提高。
（三）总体目标。努力建成一批规模大、效益好、带动力强的林下经济示范基地，重点扶持一批龙头企业和农民林业专业合作社，逐步形成“一县一业，一村一品”的发展格局，增强农民持续增收能力，林下经济产值和农民林业综合收入实现稳定增长，林下经济产值占林业总产值的比重显著提高。
二、主要任务
（四）科学规划林下经济发展。要结合国家特色农产品区域布局，制定专项规划，分区域确定林下经济发展的重点产业和目标。要把林下经济发展与森林资源培育、天然林保护、重点防护林体系建设、退耕还林、防沙治沙、野生动植物保护及自然保护区建设等生态建设工程紧密结合，根据当地自然条件和市场需求等情况，充分发挥农民主体作用，尊重农民意愿，突出当地特色，合理确定林下经济发展方向和模式。
（五）推进示范基地建设。积极引进和培育龙头企业，大力推广“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”运作模式，因地制宜发展品牌产品，加大产品营销和品牌宣传力度，形成一批各具特色的林下经济示范基地。通过典型示范，推广先进实用技术和发展模式，辐射带动广大农民积极发展林下经济。推动龙头企业集群发展，增强区域经济发展实力。鼓励企业在贫困地区建立基地，帮助扶贫对象参与林下经济发展，加快脱贫致富步伐。
（六）提高科技支撑水平。加大科技扶持和投入力度，重点加强适宜林下经济发展的优势品种的研究与开发。加快构建科技服务平台，切实加强技术指导。积极搭建农民、企业与科研院所合作平台，加快良种选育、病虫害防治、森林防火、林产品加工、储藏保鲜等先进实用技术的转化和科技成果推广。强化人才培养，积极开展龙头企业负责人和农民培训。
（七）健全社会化服务体系。支持农民林业专业合作组织建设，提高农民发展林下经济的组织化水平和抗风险能力。推进林权管理服务机构建设，为农民提供林权评估、交易、融资等服务。鼓励相关专业协会建设，充分发挥其政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。加快社会化中介服务机构建设，为广大农民和林业生产经营者提供方便快捷的服务。
（八）加强市场流通体系建设。积极培育林下经济产品的专业市场，加快市场需求信息公共服务平台建设，健全流通网络，引导产销衔接，降低流通成本，帮助农民规避市场风险。支持连锁经营、物流配送、电子商务、农超对接等现代流通方式向林下经济产品延伸，促进贸易便利化。努力开拓国际市场，提高林下经济对外开放水平。
（九）强化日常监督管理。严格土地用途管制，依法执行林木采伐制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍乱伐、毁坏林木。要充分考虑当地生态承载能力，适量、适度、合理发展林下经济。依法加强森林资源资产评估、林地承包经营权和林木所有权流转管理。
（十）提高林下经济发展水平。支持发展市场短缺品种，优化林下经济结构，切实帮助相关企业提高经营管理水平。积极促进林下经济产品深加工，提高产品质量和附加值。不断延伸产业链条，大力发展林业循环经济。开展林下经济产品生态原产地保护工作。完善林下经济产品标准和检测体系，确保产品使用和食用安全。
三、政策措施
（十一）加大投入力度。要逐步建立政府引导，农民、企业和社会为主体的多元化投入机制。充分发挥现代农业生产发展资金、林业科技推广示范资金等专项资金的作用，重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设，促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。通过以奖代补等方式支持林下经济优势产品集中开发。发展改革、财政、水利、农业、商务、林业、扶贫等部门要结合各地林下经济发展的需求和相关资金渠道，对符合条件的项目予以支持。天然林保护、森林抚育、公益林管护、退耕还林、速生丰产用材林基地建设、木本粮油基地建设、农业综合开发、科技富民、新品种新技术推广等项目，以及林业基本建设、技术转让、技术改造等资金，应紧密结合各自项目建设的政策、规划等，扶持林下经济发展。
（十二）强化政策扶持。对符合小型微型企业条件的农民林业专业合作社、合作林场等，可享受国家相关扶持政策。符合税收相关规定的农民生产林下经济产品，应依法享受有关税收优惠政策。支持符合条件的龙头企业申请国家相关扶持资金。对生态脆弱区域、少数民族地区和边远地区发展林下经济，要重点予以扶持。
（十三）加大金融支持力度。各银行业金融机构要积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务，加大对林下经济发展的有效信贷投入。充分发挥财政贴息政策的带动和引导作用，中央财政对符合条件的林下经济发展项目加大贴息扶持力度。
（十四）加快基础设施建设。要加大林下经济相关基础设施的投入力度，将其纳入各地基础设施建设规划并优先安排，结合新农村建设有关要求，加快道路、水利、通信、电力等基础设施建设，切实解决农民发展林下经济基础设施薄弱的难题。
（十五）加强组织领导和协调配合。地方各级人民政府要把林下经济发展列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施；要实行领导负责制，完善激励机制，层层落实责任，并将其纳入干部考核内容；要充分发挥基层组织作用，注重增强村级集体经济实力。各有关部门要依据各自职责，加强监督检查、监测统计和信息沟通，充分发挥管理、指导、协调和服务职能，形成共同支持林下经济发展的合力。
各地区、各部门要结合实际，研究制定贯彻落实本意见的具体办法，加强舆论宣传，加大扶持力度，努力营造有利于林下经济健康发展的良好环境。


国务院办公厅
2012年7月30日












相较于一般债权，抵押权等担保物权当然享有优先受偿的权利，这也是从物权制度上体现物权优于债权的应有之义，而建设工程价款受偿权从法律属性上讲也是债权，由于法律的明文规定从而赋予了它不同于一般债权的性质，成为一种法定优先权，也从而获得了优先于抵押权等担保物权的受偿顺序。

从我国建设工程价款优先受偿权出台的法理上讲，一是符合国际建筑领域的惯例，二者也符合我国建筑市场的发展现状，即为最大程度保护建筑企业及建筑工人群体的基本生存而设。众所周知，在竞争激烈的建筑市场上，建筑企业作为承包人处于合同弱势地位，缺乏合同议价权，而建设项目本身往往耗资巨大，为拿下项目，承包人又往往被要求垫资承包，这就给承包人带来巨大的资金压力，一旦发包人拖延、克扣或以种种理由延迟支付工程款，就可能给承包人带来灭顶之灾。对代表广大农民工群体的建筑工人来讲，一旦承包人资金周转困难甚至濒临破产，无法按时支付农民工工资，则建筑工人及其整个家庭的基本生存就会出现问题，将带来严重的社会问题。因此，法律规定建设工程价款优先受偿权是对建筑企业和建筑工人基本生存权与银行等其它以盈利为目的抵押贷款等权利的债权人之间的合理平衡，恰恰体现了法律的公平和正义。

合同法及最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复中建设工程价款优先受偿做了明确规定和解释：首先，必须以发包人未按约定支付工程款为前提（发包人的行为已构成违约），承包人应同时履行催告程序，发包人经催告在合理期限内逾期仍不支付（包括拒不支付、拖延支付或者仅部分支付等情形），承包人才可以自施工合同约定竣工之日或者实际竣工之日起六个月内与发包人就该工程协商折价或向法院申请主张建设工程优先受偿权。下面就该规定适用过程中常出现几类争议问题分类阐述：

一、建设工程优先受偿权的行使对象和主体范围：

1、 建设工程优先受偿权中所指向的“建设工程”的范围问题。

《合同法》第二百六十九条规定，建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同，《建筑工程质量管理条例》第二条规定，建设工程包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。而建设工程又同时存在新建、改建或扩建等多种情况。

显然，勘察、设计等建设项目前期单项承包合同并不属于建设工程优先受偿权所指的“建设工程”范围之内，因在此类合同标的额相对较小，且合同履行期限内建设工程尚未开工或尚不存在实体，合同标的一般代表的是一种智力成果，对此谈建设工程优先受偿权无任何实质意义，也有违法律明确规定建设工程优先受偿权的根本出发点。

在建设项目未实施总承包的情况下，可能存在土木（基建、桩基）工程专项承包、设备安装工程专项承包或者装修工程专项承包等，对类似专项工程，我们认为建设工程优先受偿权是可以适用的，因就建设工程优先受偿权保护的客体而言，此类工程与主体建设工程的承包方并无本质区别，相关施工企业、建筑工人的利益均属建设工程优先受偿权应当保护的范围，但适用范围应仅限于合同约定的工程范围，超过合同约定范围外的工程折价或拍卖价款不得主张优先受偿权。这点最高人民法院《关于装修装饰工程款是否享有合同法第二百八十六条规定的优先受偿权的函复》也已明确。

有别于新建工程项目的实体完整性，改建或扩建工程项目可能存在附属、不可分割性，因此类似项目进行折价、拍卖处置时，是否能够适用建设工程优先受偿权，在实践中存在诸多争议，笔者认为，此类问题根本争议不在于是否应当适用建设工程优先受偿权的问题，而是工程项目如何处置的争议，同样，从保护施工企业、建筑工人利益的角度而言，与前述专项工程承包方一样，仍然可以适用建设工程优先受偿权。

对于承包人承接的多个工程项目，承包人只能就发包方逾期不支付工程款的项目主张建设工程优先受偿权，对承接的发包方的其它工程，承包方无权主张。

2、 有权主张建设工程优先受偿权的“承包人”的主体范围。

在建设工程存在分包的情况下，专项工程的（发包方同意或发包方指定）分包方，及在违法转包的情况下的实际施工人能否主张建设工程优先受偿权，法律并未做明确规定，司法实践中，法院一般也大多予以认可，但对于实际施工人而言，只能在发包方应付未付的工程款范围内，主张建设工程价款优先受偿权。

3、哪些工程不适用于建设工程优先受偿权？

为公共利益而建设的道路、桥梁、教育、学校、政府机关等公益性质的建设工程项目，承包人不得主张建设工程价款优先受偿权。

二、建设工程价款优先受偿权的六个月行使期限问题：

1、该期限性质为不变期间，不同于诉讼时效，不存在中止、中断问题，也
不得通过合同约定予以延长或缩短，但因该权利性质上仍属于财产性权利，承包人当然有权放弃。而实践当中，处于强势地位的发包人一般在合同中会要求承包方放弃建设工程价款优先受偿权。对承包人来讲，在该六个月期限内，发包方不同意折价的情况下，承包人应当及时向法院申请行使优先权，以免超过法定时效，沦为一般债权。

2、对于六个月期限的起算时间问题，一直是诉讼争议的焦点，根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》，这里有两个起算标准：一是合同约定的竣工之日；二、实际竣工之日。前者实践中比较好操作，不管是发包人原因、承包人原因，导致该工程未如期竣工或通过竣工验收，只要合同约定了竣工日期，承包人均可按期起算和主张优先受偿权。后者在实践中争议较大，尤其是对超过合同约定的竣工之日六个月，且发承包方对实际竣工日期有争议的情况下。对此，应当依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条的规定，当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按照以下情形分别处理：
　　（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；
　　（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；
　　（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。

三、建设工程价款优先受偿权的受偿范围：

《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中明确建筑工程价款包括承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用，不包括承包人因发包人违约所造成的损失。

从该规定可看出，优先受偿权保护的是承包人的基本利益即实际损失和已发生费用，而不包括违约损失和可得利益、利润损失，法律侧重保护的基本利益和生存权益优先，如果过度保护而将违约等损失包括在内，将无疑造成对其它债权人的不公平。

这里最主要的争议，是承包人的垫资款问题，最高院前述司法解释中并未明确垫资款应否作为优先受偿的范围，而《江苏省高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》明确将垫资款等实际支出费用划入优先受偿范围内。对此，笔者的理解，这二者并不矛盾，这里的垫资款仍然是指实际发生的费用，但对垫资发生的费用约定的利息或者违约金则不属于优先受偿的范围，如果发包方因启动项目以垫资名义向承包方的实际借款则属于一般债权，不属于法定优先受偿范围。

四、建设工程价款有限受偿权的法定除外情形：

根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的规定，消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。这里涉及到以下几个问题：