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吉林省长春市人民政府


长春市商业网点管理办法
长春市人民政府


第一章 总 则
第一条 为了加强我市商业网点的规划、建设和管理，使用商业网点建设和发展适应生产和人民生活的需要，进一步促进社会主义商品经济的发展，根据国家有关规定，制定本办法。
第二条 商业网点是指符合城市规划要求，有永久性固定营业场所和相应面积的国营、集体、个体从事商业、服务性经营活动的批发、零售、服务门点。
第三条 我市商业网点规划，是城市总体规划中的重要专业规划，必须纳入全市国民经济和社会发展计划，并分阶段纳入分区规划、详细规划，有计划、分步骤地实施。
第四条 市商业网点办公室（以下简称市网点办）是我市商业网点规划、建设和管理的主管部门。市计划、规划、房地、城建、商业、工商、银行、财政等部门应密切配合，共同搞好商业网点的规划、建设和管理。
第五条 凡属我市商业网点的规划、建设和管理，一律适用本办法。

第二章 商业网点规划管理
第六条 全市商业网点发展规划，由市网点办依据城市总体规划，分区规划和详细规划编制，经规划行政主管部门审定后报市政府批准实施。
第七条 经政府批准的商业网点建设规划，设置网点的场地，任何单位和个人不得随意改变和占用。
第八条 商业网点的发展规划，必须遵循以下原则：
（一）布局合理，行业配套，方便群众，规模适度，有利于市场体系的形成和完善。
（二）在有利于国营商业主渠道的前提下，实行全民、集体、个体共同发展。鼓励社会各行业、各部门，多形式、多渠道发展商业网点。
（三）商业网点建设要坚持集中与分散相结合，综合与专业相结合，大中小相结合，新建与改造相结合。
（四）统筹兼顾，搞好综合配套，与各项事业同步发展。
第九条 城区各主要商业街路两侧新建楼房的底层，要安排商业网点。原有门市房改做它用的，要根据条件逐步调整为商业网点，被非商业单位占用的可由产权或使用单位优先兴办商业、服务业。无力兴办的，由市网点办安排其他单位兴办商业、服务业。被居民占用的要逐步腾迁，由
商业或房产部门开发经营。

第三章 商业网点建设管理
第十条 新建、扩建和改建住宅，必须在设计前到市网点办协调商业网点建设事宜，施工前到市网点办办理交纳商业网点费手续后，建委发给施工执照，银行给予拨款。
第十一条 商业网点的设计，必须符合不同行业，不同类型功能的要求，并按规定保证一定数量的仓储面积和附属设施。
第十二条 旧区改造和小区开发需拆除商业网点（居民利用原住宅作为经营门市房者除外），本着谁拆谁建，拆一建一的原则，由建设单位负责建设。
改建和翻建的商业网点，在位置和楼层安排上在不影响整体布局情况下，应尽量保持原有的条件和面积。
第十三条 凡在我市的机关、团体、企事业、部队等单位建设住宅，都要按新增面积百分之七的比例代建商业网点；不适合代建商业网点的，建设单位要交出相等面积的住宅，用于安置商业网点建设的搬迁户；对既不适合建设网点，又不便于交出住宅的建设单位，要按建筑面积（总建
筑面积减去原住宅拆迁和新建配套面积）百分之七的比例缴纳网点费，每平方米按三百五十元计收。
第十四条 为鼓励住宅小区的开发建设，对商品住宅部分，开发单位要按提7％面积的规定减半（即3．5％）交付面积，无偿交给市商业网点办统一安排使用。开发单位不按规定交付商业网点面积的，其商品住宅部分，应按7％的比例折算的金额交纳网点费。
本办法所说的住宅小区是指经市政府批准的小区。
第十五条 各建设单位（包括小区开发和旧城区改造）都要按照商业网点规划和格局配套建设，同时设计，同时施工，同时交付使用，并要适合行业需要，保证建筑质量。

第四章 商业网点使用管理
第十六条 建成的商业网点在投入使用前，要经市网点办验收合格后，方可交付使用。
第十七条 凡商业网点的开业、关闭、停业、合并、转产、改作它用时，经营单位必须事先报市网点办核准后，由工商管理部门办理证照手续。
第十八条 商业网点建设资金要坚持有偿使用的原则，专款专用，全部用于新建、扩建、改建网点，特别是中、小网点上，任何单位和个人都不得侵占、截留或挪用。
第十九条 商业网点费要一次交清。当年投资不足50％的工程，可先交付50％，余款在续建时补齐。
第二十条 商业网点由市网点办统支，存入建设银行，并由市网点费办计划使用，审查立项，并接受有关部门的监督。
第二十一条 实行租赁、承包经营的商业网点，承包人或承租人应负责网点的维修、管理，不得擅自转租、转包给其他单位和个人。
第二十二条 凡属开发小区无偿交给市网点办统一安排使用的商业网点和委托建设单位代建的商业网点，产权属于国家所有，从房屋竣工交付使用之日起由市网点办管理三年，按规定收缴房租，满三年后交房地部门管理，租金标准按有关规定执行。
对其中经营粮油、副食、理发、浴池、洗染等微利企业可减低房租，由使用单位负责维修。

第五章 罚 则
第二十三条 对未对市政府批准，擅自占用规划中商业网点用地的，除责令退还外，并按有关规定处罚。
第二十四条 凡没有按规定建设商业网点的单位，市网点办有权向银行提出停止拨款，并责令重新办理网点配套审批手续。
第二十五条 凡擅自拆除商业网点的单位，除无条件地恢复重建外，按拆除面积计算，处以每平方米200元以上500元以下的罚款。
第二十六条 凡擅自将国营、集体商业网点改变用途的单位，除责令其恢复原用途外，对责任单位主管领导和直接责任人按改变面积每平方米处以100元到200元罚款，情节严重的，建议其主管部门给予行政纪律处分。
第二十七条 擅自将国营和集体商业网点转卖、转让以及直接或变相为私有人占有、占用的，除没收其网点以及企业或个人所得外，对当事人处以五千元以下罚款。情节严重的，依法追究刑事责任。
第二十八条 对不按规定交纳商业网点费的建设单位，市网点办一经发现，要通知欠交单位限期补交，并缴纳欠交网点费的银行利息。经通知后，仍不交纳网点费的，市网点办可起诉到人民法院，依法收缴。
第二十九条 凡违反本办法第十三条、十四条、十五条规定的，除补交商业网点费外，处以建设单位工程总造价的1％的罚款。
第三十条 商业网点费管理和使用人员要积极工作，守职尽责，凡以权谋私、违法渎职，给工作造成损失或不良影响的，应追究其行政责任的法律责任。
第三十一条 对处罚不服的，可以在收到处罚通知之日起十五日内向商业网点管理的上级主管部门申请复议。对复议仍不服者，可向人民法院起诉。逾期不申请复议又不起诉的该项处罚即行生效。由市网点办申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第三十二条 本办法由市商业网点办负责组织实施。
第三十三条 本办法自颁布之日起施行。
第三十四条 本办法颂布后，一九八八年六月一日颂发的《长春市商业网点规划建设管理办法》即计废止。



1990年12月25日
注册会计师民事责任的认定

丁泽伟


摘要

　　随着我国社会主义市场经济的不断发展，注册会计师的法律责任问题引起了社会各界的普遍关注。2001年我国证券市场发生“银广夏事件”，其与美国“安然事件”一样，使社会公众意识到会计师行业的重要社会经济功能，同时，这一现象也引起了国家立法机关和司法审判机关的关注，国家于2005年先后修改了《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》及最高人民法院先后发布了六个司法解释，初步确立起我国注册会计师民事责任赔偿制度，为人民法院审理涉及注册会计师、会计师事务所民事赔偿案件提供了重要法律适用依据。

　　但也应当看到，最高人民法院已发布的相关规定也因历史和认识的局限性而存在一些问题，并导致审判实践适用规则不一，注册会计师民事责任畸轻畸重，在审判实践中呈现责任扩大化的态势。
本文将围绕注册会计师民事责任的成因、类型、侵权责任的认定等方面进行初步探讨、展开论述。

关键词　　注册会计师 民事责任 经营失败 审计失败



　　1998年12月29日通过、1999年7月1日开始正式实施的《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》），尽管从实施到到现在只有短短八年的时间，我国证券市场面临的国际、国内经济环境都发生了重大变化，新兴问题持续涌现——从第一例证券民事赔偿“红光案”到证券市场首例获赔的嘉宝实业案；从第一例遭遇共同诉讼的大庆联谊，到被千人集体诉讼的银广夏。注册会计师（注：本文中的注册会计师有时也指会计师事务所，为简化行文，统一使用注册会计师）一次又一次地进入社会公众的视线，被社会各界推向了证券市场的风口浪尖上。作为“经济警察”的注册会计师也屡次成为了赔偿案件的被告。

一、注册会计师民事责任的成因

　　在现代社会，注册会计师的民事责任正在逐渐扩展，特别是西方资本市场发达的国家，进入20世纪80年代后，无论是法院的判例解释，还是注册会计师行业整体态度，都发生了很大的变化。近十多年来，企业经营失败或因管理层舞弊造成企业破产倒闭的事件剧增，投资者和贷款人蒙受重大损失，因而纷纷指责注册会计师未能及时揭示或报告这些错误和舞弊问题，并要求其赔偿损失。注册会计师法律责任的不断扩大，也由此导致了“诉讼爆炸”（litigation explosion）。20世纪90年代美国专家曾估计，由于法律诉讼和赔偿金额的激增，美国会计师事务所诉讼的直接费用支出占其审计收入的20％，诉讼赔偿不仅是“四大”事务所（普华永道、安永、德勤、毕马威）所面临的问题，也是中小事务所提供鉴证服务应当考虑的问题。
　　法律责任的出现，经常是因为注册会计师在执业时没有保持应有的职业谨慎，并因此导致对其他权利人的损害。如果因过失或违约而没有提供本应当提供的服务，或在工作中未能恪守职业道德和执业准则，则要对相关利害关系人承担民事责任。从目前看，注册会计师涉及法律诉讼的数量和金额都呈上升趋势，分析、归纳有如下原因：
　　1、注册会计师行业的法律法规日益健全完善。2005年，先后修改的《公司法》、《证券法》等基本法律，进一步规定了注册会计师在提供验资、审计等鉴证服务时应当承担的法律责任。最高人民法院从1996年4月以法函（1996）56号《关于会计师事务所为企业出具虚假验资证明如何处理的复函》到2007年6月11日的法释[2007]12号《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》，先后共发布了六个司法解释，全面规范了注册会计师、会计师事务所民事责任的归责原则、承担方式、救济方式等，初步确立了我国注册会计师民事责任赔偿制度。
　　2、政府监管部门保护投资者的意识日益增强，监管措施日益完善，处罚力度日益增大。注册会计师近年来在证券市场上不断出现问题，从红光、琼民源、银广夏到蓝天股份，一些注册会计师参与上市公司会计报表造假现象时有发生。这些现象已经引起了国家的高度重视。早在2002年，当时的国务院总理朱?基就在多个场合呼吁注册会计师行业注重职业道德，并亲笔为新成立的三个国家会计学院（北京、上海、厦门）题写了“不做假帐”的校训。2004年，中共中央、国务院将规范注册会计师行业的执业行为正式列入整顿和规范市场经济秩序的重点之一。可见，国家已经认识到注册会计师行业健康、有序地发展在我国资本证券市场的完善中所起到的重要作用。因此，加强对注册会计师的监管已成为包括政府宏观调控部门、公众投资者等的共识。
　　3、企业多元化、规模化、全球化的经营，带来了审计环境的巨大变化，增加了审计风险。一是企业的多元化经营，使企业的会计业务包括工业会计、商业会计、银行会计等多种会计类型，增加了会计处理的复杂程度；二是企业的跨国经营，国外的子公司、分支机构在纳入企业财务报表时应当按照我国的会计准则进行重新编排、表述，尤其是编制合并财务报表时必须统一会计政策、会计期间等，增加了报表的编制难度；三是企业的关联方交易，一些企业通过大量的、没有商业实质的关联方交易来粉饰企业会计报表，以达到监管或迎合投资者的要求，增加了企业高级管理层舞弊的可能性；四是与国际接轨的《企业会计准则》的实施，将许多表外业务纳入表内核算，如商誉、认股权证等，以及公允价值的确认都使会计报表存在更大的不确定性，增加了审计难度。
　　4、“深口袋”理论的盛行，使注册会计师承担了越来越多的指责和诉讼索赔。所谓的“深口袋理论（deep pocket theory）”,是指当被审计单位出现财务危机或破产情况后，不论是信息使用者还是法官，都倾向于从有支付能力的注册会计师身上获取赔偿，而不问谁有过错。
　　5、我国目前法院的法官在理解注册会计师业务性质、地位、法律责任等诸多方面仍显理论水平不足，法院系统缺乏相关的审判人才，使得法院在受理这类案件时异常谨慎，影响了案件通过法院诉讼解决的数量。即使受理了，由于法官水平的差异，使得同一类案件在不同法院的判决不一致，损害了法院判决的权威性。

二、会计责任和审计责任

　　理解注册会计师的民事责任，就必须严格区分并界定被审计单位的会计责任和注册会计师的审计责任。
　　1、被审计单位的会计责任
　　《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)第三条规定：“ 各单位必须依法设置会计帐簿，并保证其真实、完整。”第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。” 第九条规定：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计帐簿，编制财务会计报告。任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。”国务院于2000年6月21日发布的《企业财务会计报告条例》第三条也明确规定：“企业不得编制和对外提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告。企业负责人对本企业财务会计报告的真实性、完整性负责。”同时，2006年2月15日，财政部第33号令颁布的《企业会计准则－基本准则》第十二条也规定：“企业应当以实际发生的交易或事项为依据进行会计确认、计量和报告，如实反映符合确认和计量要求的各项会计要素及其他相关信息，保证会计信息真实可靠、内容完整。”
　　可见，在国家法律、行政法规和部门规章中都明确规定企业应当保证其财务会计报表的真实、完整，企业在财务会计报表责任上是首要的、第一位的。企业对外提供的财务会计报表存在隐瞒事实、虚假记载、误导性陈述导致投资者损失的，企业应当承担赔偿责任。
　　2、注册会计师的审计责任
　　《中华人民共和国注册会计师法》（以下简称《注册会计师法》）第二条规定：“注册会计师是依法取得注册会计师证书并接受委托从事审计和会计咨询、会计服务业务的执业人员。” 财政部、中国注册会计师协会于2006年2月15日发布的《中国注册会计师执业准则第1101号——财务报表审计的目标和一般原则》第三条规定：“按照中国注册会计师审计准则（以下简称审计准则）的规定对财务报表发表审计意见是注册会计师的责任；在被审计单位治理层的监督下，按照适用的会计准则和相关会计制度的规定编制财务报表是被审计单位管理层的责任。财务报表审计不能减轻被审计单位管理层和治理层的责任。”
可见，注册会计师的责任在于接受委托，依据审计准则规定，对被审计单位的财务会计报表的合法性、公允性发表审计意见。
　　3、在注册会计师审计业务中存在三方关系，即财务信息的提供人－被审计单位、财务信息的审核人－注册会计师、财务信息的使用人－相关利害关系人。在这三方关系中，相关利害关系人一般是通过阅读注册会计师的审计报告来评价被审计单位财务报表所反映的财务状况、经营成果、现金流量，决定自己的投资决策。其中，财务会计报表是被审计单位编制的，审计报告是注册会计师编制的。注册会计师的审计判断是依据被审计单位的经营活动以及由此生成的会计账簿等其他会计资料，是对被审计单位会计判断之上的再判断。
　　因此，注册会计师的审计责任与被审计单位的会计责任是两种不同的民事责任，审计责任不能替代、减轻或免除被审计单位的会计责任。

三、注册会计师民事责任的种类

　　我国民法规定了两种基本的民事责任：违约责任和侵权责任。在判断注册会计师应当承担何种责任时，也应当严格区分这两种责任：一是对委托人的违约责任；二是对其他利害关系人的侵权责任。
　　1、违约责任
　　《注册会计师法》第十六条规定：“注册会计师承办业务，由其所在的会计师事务所统一受理并与委托人签订委托合同。”注册会计师接受被审计单位委托提供各类鉴证服务，应当由会计师事务所与委托人签订委托合同，规定双方的权利义务关系。该合同是双务、有偿、诺成、要式合同，属于委托合同的范围，应当由《中华人民共和国合同法》规范和调整。当注册会计师违反合同约定或合同法律规定时，应当按照约定或法定向委托人承担违约责任。
　　由于违约责任适用《合同法》，在此不多赘述。
　　2、注册会计师对其他利害关系人的侵权责任
　　“其他利害关系人”主要指依赖注册会计师提供的审计报告作出经济决策的债权人、银行、公众投资者以及政府的宏观调控部门。
　　在许多国家，普遍将注册会计师、律师、医师视为具有特殊知识和技能的群体，对于其在执业过程中给他人造成的损害应承担的民事责任，通称为“专家责任”。尽管各国都认为专家责任不属于特别的责任类型，但对专家责任的性质，两大法系之间有不同的观点，大陆法系认为是契约责任，而英美法系则认为是侵权责任。
　　本文认为，注册会计师对其他利害关系人的民事责任，宜认定为侵权责任，理由如下：