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建立西部地区多元化和谐社会构建网络的设想/王俊

作者:法律资料网 时间:2024-03-29 13:12:13  浏览:9645   来源:法律资料网
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建立西部地区多元化和谐社会构建网络的设想

重庆市三峡监狱——王 俊


主要内容:就西部地区生态环境脆弱、地区经济发展相对滞后、城乡差距、地区差距不断扩大、分配不公矛盾凸显的具体情况而言,充分利用现有社会资源,建立适合西部发展的政府、企业、志愿者组织平等参与的多元化和谐社会构建网络,具体说就是一种以政府为主线,将西部地区充足的企业和志愿者组织等公益服务资源串接起来,编织成推动西部和谐社会建设的大网,才是西部地区进行和谐社会建设的最佳模式。
主题词:政府 企业 志愿者组织 和谐社会 网络

当前影响西部地区和谐社会建设有诸多的因素,其中最突出的是:生态环境脆弱,自然灾害加剧;地区经济发展相对滞后,公共资源分布不均衡;城乡差距、地区差距不断扩大,分配不公矛盾凸显等等。这些矛盾和问题在社会经济转型期纵横交织,错综复杂,构成了横亘在西部地区和谐社会建设道路上的一大障碍,如果这些矛盾不及时加以解决的话,随时都有可能引发社会危机。在计划经济时代形成的政府包揽一切管理职能、承担全部社会压力的传统做法显然已不能适应层出不穷、纷繁复杂的社会矛盾和社会问题。随着市场经济体系的日臻完善,社会保障需求的日益增多,公民和社会组织参与社会管理服务的意识逐步增强,“小政府大社会”的社会管理体系必将在我们的社会生活中逐渐形成和发展。那么在这样一种形势下,就西部地区的具体情况而言,充分利用现有社会资源,建立适合西部发展的政府、企业、志愿者组织平等参与的多元化和谐社会构建模式,具体说就是一种以政府为主线,将西部地区充足的企业和志愿者组织等公益服务资源串接起来,编织成推动西部和谐社会建设的大网,才是西部地区进行和谐社会建设的最佳模式。
一、建立多元化的和谐社会构建网络是西部和谐社会建设的必由之路
目前西部地区的基础情况主要表现为:生态结构趋于单一、生态环境更加脆弱、生物多样性锐减、自然灾害不断加剧。西部地区与十多个国家接壤,陆地边境线长达12747公里,土地面积541万平方公里,占全国国土面积的56%,目前有人口约2.87亿,占全国人口的22.99%。西部地区疆域辽阔,人口稀少,经济欠发达、人口受教育的程度普遍偏低,全国尚未实现温饱的贫困人口大部分分布于该地区,也是我国少数民族的主要聚居区域,民族关系复杂。从以上的现实情况我们应当清晰地看到,就构建和谐社会的基础条件而言,无论是物质基础还是人文环境,西部地区与东、中部地区相比都有着相当大的差距。就前段时间发生在西藏、青海、四川、甘肃的暴乱事件来看,切实拉近民族距离,形成融洽的民族关系,构成牢固的和民族分裂势力做斗争的民族防线,构建民族之间的和谐氛围也是目前西部地区和谐社会建设的重点。就民生建设方面来讲,虽然我国的社会保障取得了举世瞩目的成就,但资金不足、效益不高等一系列问题使得我国的社会保障体系仍存在很多缺陷。那么在这样一种状况下,面对如此纷繁复杂的问题光靠政府有限的力量是远远不够的,更深入更细致的工作还需要我们全社会投入更多的力量去做。因此,我们应秉承“有条件的社会共同责任”原则,使全体社会成员都成为和谐社会建设的参与者和受益者,特别是通过对西部地区的特别保护来达到对全社会的共同保障,从而维持社会的稳定,推动社会的全面进步。
就西部地区的和谐社会建设来讲,众多的志愿者组织和企业可成为除政府以外的两大主要力量,充分发挥其对政府的有益补充作用。据了解,截止2007年底,我国有社区志愿者组织27万余个,比2006年增加了3倍多,社区志愿者2000多万人,比2006年增加了200多万人,其中注册社区志愿者567万余人,全国累计有2.68亿多人次的青年和社会公众在扶贫开发、社区建设、环境保护、大型活动、应急救援、海外服务等领域提供了超过61亿小时的志愿服务。就企业方面而言,西部本地区也有相当丰富的地方企业资源可以利用,东中部地区企业也在逐渐关注向西部地区的”反哺”问题,国家性质的西部地区“补偿机制”也必将建立。这样来看,由企业及志愿者组织所形成的和谐社会建设力量点已成星罗棋布之势,所缺乏的就是要有一根主线将这些力量点串接起来,形成一张强有力的大网。因此,政府有责任也有必要补上这个缺位,织就一个由政府协调指导、企业、志愿者组织平等参与的和谐社会构建网络。这样既弥补了政府和市场的某些缺位,又对社会资源进行了有效的聚合,不仅对于西部地区的和谐社会建设将起到事半功倍的效果,而且对于企业、志愿者组织以及我国公益事业的健康发展也必将起到巨大的推动作用。
二、建立西部地区多元化和谐社会构建网络的现实意义
(一)、“多元化构建网络”搭建了一个建设平台,聚合了和谐社会建设资源,有利于减少和谐社会建设成本,提高社会工作效率
在进行和谐社会的建设中,政府在资源的支配方面具有绝对的优势。无论是对公权利的支配,还是对人、财、物的调配上都理所当然成为建设力量的主导。可和谐社会建设毕竟是一项系统工程,具有长期性、系统性、复杂性和反复性的特点。在西部地区和谐社会建设方面需要我们做的事情很多,特别是改善西部地区群众的生存状态和生活环境、促进民族和谐方面等需要我们做的事情还很多,从这个意义上来讲,政府的力量就显得相当有限了。政府只能从政策、资金上对和谐社会建设进行保证,起到一定的政策导向和资金支持的作用,可更具体、更微观的工作却并不一定是政府这只看不见的大手所能及的。和谐社会建设是一项系统工程,说到底,并不是发几个文件下几道命令就能轻松解决的事情,而是需要西部地区乃至全国人民共同努力解决的事情。因此,和谐社会的建设需要全国人民的积极参与。而在“小政府大社会”的格局之下,将和谐社会建设交诸社会,充分调动庞大的社会资源,不仅可以降低政府建设成本,而且可以起到政府力不能及的效果。目前无论是企业还是志愿者组织,在开展公益活动时没有一个系统的组织领导,也缺乏专业性的指导,各方之间也没有形成有效的沟通渠道,造成援助缺乏针对性,重复性和不均匀相对突出,造成公益资源的极大浪费,相对增加了公益建设的成本。
“多元化构建网络”的建立,搭建了一个西部和谐社会构建平台,所有致力于西部和谐社会建设的有识之士,无论是公益组织、志愿者还是企业都聚合了这个平台之上,互相进行交流,由政府具体负责政府、企业和志愿者组织三方公益资源的协调和调配,并有针对性地对西部拟援助地区进行形势评估,为企业和志愿者组织提供导向性建议,从而有效避免了援助的盲目性和无序性。这样既避免了资源浪费,减少了建设成本,又提高社会工作效率,突出了援助的针对性和及时性,发挥公益资源最大的效益。同时定期进行援助后回访,为国家政策导向提供基础性资料。
(二)、有效指导企业对西部地区的公益投资,帮助企业形成具有适合自身特色的公益产业,形成健康、有效的公益产业格局,实现企业与西部的双赢
目前有越来越多的东中部地区以及西部地区的企业关注对西部地区的 “反哺”问题,也有不少的企业投入到对西部地区的援助活动当中来。但通过调查我们发现有一个现实问题不容忽视,那就是我们的企业在开展公益活动时还存在一些误区,在一定程度上阻碍了公益事业的稳步健康发展。
一是只注重“输血”而忽视“造血”。据调查显示,在被调查的200余家企业之中,有95%以上的企业家认为捐款捐物就是对西部地区的援助;有99%以上的企业家不了解公益事业尚是一个很大的产业。而与这组数字相对应的,正是我们现在看到的向西部落后地区的小学捐款、给贫困家庭的母亲资助、向贫困大学生进行资助等常见的公益援助形式。我们的企业在参与向西部地区援助的方式上,过于关注资金的投入,对其他方面的支持和投入还远远不够。而这种“输血”式的行为只能“治标”,远不能解决实质性的问题。其实,在这一领域中,跨国公司已经在改变以往企业捐赠的传统公益模式,走向公益创投、慈善创投,更加注重强调在技能方面提供相关的培训。如GE公司提供了先进的技术和方案为中国的能源节约型和环境友好型产业做出贡献;飞利浦在云南历经3年多建立了10所医疗站,培训了300名乡村医生。与“输血”的短期行为相比,“造血”具有长期性。据了解,目前,外资在国内一个“造血”性的公益项目的投入时间平均超过3年。而它代表了未来企业参与公益事业的一个发展趋势
二是追求表面形式而忽略自身特点。贡献爱心,奉献社会,正在成为中国广大企业尤其是民营企业的一种行为准则。但我们必须清楚地看到,目前不少公司在参与公益项目时,不考虑本身特点,盲目跟风模仿,愈演愈烈。这两年,看到跨国品牌资助养老院、帮扶弱势群体,并获得社会广泛认可,一些企业心里就痒痒,在未能看懂这些国际品牌参与此类公益活动的深层原因之时,便不顾一切采取相同行动。不但没有达到预期的社会目的,反而糊里糊涂地玩了一把“烧钱”的游戏。事实上,跨国企业在参与公益事业时非常具有针对性,所参与的公益活动与企业的核心竞争力相辅相成、与企业的所在领域顺应顺接。而企业最擅长做什么,可能在这方面恰恰对公益事业有所帮助。BP、壳牌是全球石油超级巨头。从上个世纪进入中国以来,一直在社会与公众树立维护中国环境的良好形象。前者开展了致力于环境和可持续发展的“绿色教育行动”,后者量身打造了鼓励设计并实施环保方案的“壳牌美境行动”,都在社会与公众中产生了很好的反响。
三是参与公益事业等同履行社会责任。在过去一段时期内,缺乏企业的大力参与,公益事业的发展相对缓慢。而中国市场开放后特别是在入世以来受到海外企业的影响,本土企业开始积极参与公益事业。而这其中不乏有国有企业或民营企业把做公益事业当成了履行企业社会责任。目前出现的这一现象,当年欧美也经历过了。这些制造企业对身边与自己相关联的事情并不十分关注,而把很大精力都投入在慈善活动上,一味热衷捐赠。随着社会的进步与经济的发展,欧美国家的企业开始逐渐意识到,作为经营者,遵守法律法规是首要的,如营业法规、环境法规等。同时,对其它与生产相链接的人与物,也都要予以关爱。
至上世纪80年代起,进入中国的跨国企业按照一套完整的社会责任体系在演绎,其核心内容由三大方面组成:一是遵守基本法律,注重质量,善待员工;二是对企业所在的社区承担一定责任,大力支持所在的社区发展;三是保护全球环境与自然资源;四是参与一些慈善活动,支持公益事业。目前,在海外一些经济发达国家里,对捐款企业要做出一个总体的评估。而这些评估指标与社会责任的那几个方面正好一一对应。通俗讲,若没有做好就不能以慈善为名进行捐款,甚至是被认为是用不义之财搞伪善。
以上局面的出现,一方面说明我国公益事业尚处于起步阶段,政府部门在公益项目的推介上缺乏对参与者的具体指导;另一方面公益项目没有建立一个客观评估的体系,导致参与者惟有依靠感觉去做判断与选择。在西部地区“三位一体的和谐社会构建网络”形成后,政府可以对企业的公益投资进行有效的指导,提供针对企业的指导和参谋服务,有效指导企业对西部地区的公益投资,帮助企业形成具有适合自身特色的公益产业。同时合理利用企业的公益服务资源,发挥更大的造血功能,形成健康、有效的公益产业格局,实现企业与西部的双赢。
(三)、聚合社会公益资源,形成统一调配、健康发展的良好格局
我们的志愿者组织在和谐社会的建设中充分发挥着社会的“减压阀”、“润滑剂”的作用。但由于现在的志愿者组织没有统一的指导,从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。志愿者往往是没有通过专门的培训直接上岗,在很多情况下缺乏相应的专业知识或技能,这不仅影响到志愿服务的质量,特别是在从事技术性较高危险性较大的志愿服务方面,可能危及到志愿者的人身安全。
发达国家的发展历程和我国改革开放以来的实践证明,志愿者组织与政府之间有优势互补、良性互动的关系。志愿者组织不同于政府,也不具备政府职能,但可以起到政府起不到的作用。志愿服务事业发展的好,有利于调动广大社会成员的积极性和创造性,有利于倡导民众形成一种对社会有责承担的良好理念,促进社会的和谐与进步。但目前我国的志愿服务发展还存在许多的制约因素,如志愿者权益受到侵犯的事时有发生,志愿服务活动缺乏保障,个别国外志愿服务组织在我国开展活动还处于无序状态等,这都成了影响志愿服务健康发展的桎梏。同时由于志愿服务没有建立调查和评估体制,造成援助前没有进行详细的调查评估,服务中没有明确权利义务关系,服务后没有进行经验总结以及及时地与其他公益团体进行资源经验共享,导致服务目标不明确,存在很大的盲目性。甚至出现个别单位和个人存在把志愿者当做廉价劳动力的倾向,以及利用志愿者名义从事营利活动的情况,还有一些不具备相应能力的组织,盲目开展活动,侵犯了志愿者的合法权益等,这些都导致了公益资源的极大浪费,降低了公益服务的效率和信誉。
目前的情况是从事志愿服务事业的志愿者组织逐渐增多,却没有一个统一的管理组织,基本的情况是各团体自由化发展,组织活动自由化,这样一种状况极大地降低了活动的效果。甚至导致不同团体间工作的重复,降低了工作效果,甚至在整个工作面中出现了盲区和断点。由于目前参与志愿服务活动的人数越来越多、服务领域日益拓展、经费投入越来越多、各类志愿者组织不断发展,目前我国志愿服务社会参与面已从大学生等青年群体逐步扩大到中老年人等各个年龄段人群,将志愿服务纳入统一领导,形成健康正规的志愿服务体系,切实保障志愿服务者特别是志愿服务群体中相对较弱势群的利益,已经成了当务之急。
在一个有着成熟分工的社会,政府部门和社会团体之间能够各司其职、功能互补。而社会发展的经验也证实,很多社会服务性的工作(比如义工服务)由社会团体来做效果更好,也更利于培育公民的社会责任感。如香港良好的义务服务政策环境,才让香港的义工团体成为了政府的好帮手,并得到了社会的广泛认同。因此,“多元化和谐社会构建网络”的建立可以极大地避免志愿者组织由于没有统一的领导而造成的盲目性和无序性,避免救助的不均匀性和盲区的出现以及人为因素下的救助不及时,“多元化和谐社会构建网络”可以对公益服务资源进行合理调配,并对志愿者组织提供服务建议,避免服务的盲目性和无序性,同时可以切实保障志愿者的切身利益。今年两会期间,相关组织也提出了《志愿服务法》的提案,国家也会加大对志愿者权益方面的立法保护,所有这些都将极大地推动志愿者组织的健康发展。
(四)、企业的参与可以为非营利性质的公益组织解决经费难题,提供资金保障
目前我国志愿者组织的经费来源主要是通过会员交纳一定的会费以及社会的捐助,存在经费来源不稳定,并且严重不足的实际困难。志愿者在参与社会服务时,自己要承担全部的费用,这不仅也使志愿者的权利难以得到保障,而且当志愿者在为社会提供服务时,由于不可抗力的原因或者由于意外事件,造成人身伤害或财产损失,导致了志愿者权益保障的缺失。志愿者组织是从事志愿服务的非营利性的公益组织,非营利性决定了志愿服务不以物质报酬为目的,这是志愿者组织在组织活动时其经费来源缺乏保障的重要原因,尤其是在组织大型的公益活动以及对志愿者进行培训时更显得捉襟见肘。志愿者参与的服务都是自愿无偿的,没有通过活动赚取利润,不能通过内部机制解决志愿者组织的活动经费问题。所有这些都严重阻碍了志愿服务的顺利开展,以及志愿事业的健康发展。
“多元化的和谐社会构建网络”建立后,将设立针对志愿服务的专项储备基金,以解决志愿服务的资金短缺问题。专项基金由国家、政府财政或企业援助资金中提取,并由政府负责统一使用。作为志愿者组织的活动经费和志愿者的权益保障基金。基金的运作受政府和企业监督。储备基金为志愿者提供相应的人身保险经费,作为活动及志愿者权益保障的开支项目,以保障在志愿者确实发生意外事故或造成重大财产损失时,能获得相应的补偿或赔偿,达到切实保障志愿者的各项权益的目的。
三、建立信息管理系统,合理调配资源,建立服务评估系统,以提升服务质量。
设立官方性质的指导协调机构,建立信息管理和服务评估体系,合理调配资源、提升服务质量。
公益资源的调配利用和公益服务的运行管理是整个工作的基础和核心。如何确保这两个重要环节的科学高效运行,是提升公益服务质量的关键问题。因此,多元化和谐社会构建网络的建立要以逐步形成以政府公益服务指导为核心,信息化为手段,强化公益资源指挥管理、提升公益服务工作水平为目标,促进多元化公益服务网络信息管理平台的优化,实现政府、企业、志愿者组织工作的互动结合为基础任务。
(一)、发挥信息管理平台的技术优势,优化公益资源的调配使用
公益的资源合理调配和使用从很大程度上决定了公益服务活动的成效。由此,应明确“探索新型社会动员机制,实现志愿服务社会化”的工作目标,通过发挥公益服务信息管理平台的技术优势,在较短的时间内,使用较少的人力资源,有效凝聚企业和志愿者组织等公益服务资源,并将他们迅速组织发动起来,并根据西部具体情况进行合理配置。
整个信息管理平台的运行主要分为四个阶段。第一个阶段是政府对西部地区的基础形势进行评估,确定拟援助的地区和项目;第二阶段是将企业和志愿者组织的数据导入到信息管理平台;第三阶段是由政府通过信息管理平台与企业和公益组织进行沟通和联络,根据企业及志愿者组织的具体情况给出公益服务的合理化建议;第四阶段是服务活动结束后,政府将企业和公益组织的服务数据录入到信息管理平台中上进行统计、汇总和记录。通过这种方式,政府能随时掌握西部地区和谐社会建设的具体情况,同时能及时对公益资源进行有效的调配和管理,大大提高了公益资源的使用效率。
(二)、依托信息管理平台,建立三方联动的运行管理网络
运行管理是确保公益服务衔接顺畅的核心工作,建立“政府—企业—志愿者团体”三方联动的管理网络是保障公益事业顺利进行的现实保障。政府设立指挥指导中心,负责整体规划协调、宣传、后勤以及应急保障工作;企业根据自身特点,提出公益服务要求和资金支持,实施公益产业的构建及对公益资金运作的监督;志愿者组织实施细部的公益援助,同时负责对政府和企业公益项目运作的监督。由于信息管理平台的介入,各工作层面的联系和互动得到有效加强,切实提高整个西部地区公益服务的运行管理水平。
(三)、以量化公益服务信息为主要方式,强化对企业和公益组织的激励效应
对企业和志愿者组织的有效激励是提升其工作热情,确保公益服务工作持续性、稳定性的重要保障。我们建立服务评估系统就是以服务项目、时间、质量为基本参数,参照确定标准公益服务基数,对公益服务进行量化,并对企业和志愿者组织分别进行考核。以数据化的方式准确记录公益服务参与者的各项工作信息,可以更加科学、公正、透明地对公益服务者进行考核、评估和激励。这种量化的激励保留方式不仅是对公益服务者辛勤工作的客观认定,更极大激发了企业和志愿者组织参与服务的热情和互比互进的意识,对于强化西部地区多元化和谐社会构建网络的建设和管理起到了积极的促进作用。



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山东省职工伤亡事故调查处理办法

山东省政府


山东省职工伤亡事故调查处理办法
山东省政府




第一条 为了做好职工伤亡事故的调查处理工作,根据《工人职员伤亡事故报告规程》和国家有关规定,结合我省实际情况,特制定本办法。
第二条 本办法适用于山东境内的全民所有制企业、集体所有制企业、私人企业以及外商投资企业(以下统称企业)。
第三条 企业职工(含固定工、合同制工、合同工、轮换工和临时工等,下同)因工发生重伤事故、死亡事故、一次轻伤三人以上事故以及急性中毒事故(以下简称事故),应迅速报告企业主管部门、当地劳动部门和工会组织,并按照规定报告人民检察院,急性中毒事故还要报当地卫
生部门。
第四条 事故发生后,企业负责人应立即组织抢救受伤人员,保护事故现场,做好善后工作。死亡或重伤三人以上事故的现场,必须经劳动部门、人民检察院和有关部门勘查完毕后,方可清理;如因组织抢救需变动现场,必须事先做出标记、拍照或绘制事故现场图。
第五条 企业发生事故后,由企业或企业主管部门组织事故调查,劳动部门、人民检察院和工会等有关部门按规定派员参加。
第六条 职工因工伤亡事故按其性质分为责任事故、非责任事故和破坏事故。
(一)责任事故,指由于工作人员的失职或没有尽到责任而造成的事故;
(二)非责任事故,指由于自然因素造成的、人力不可抗拒的事故,或在发明创造、科学实验过程中,预料不到的事故;
(三)破坏事故,指为达到一定目的而故意制造的事故。
责任事故、非责任事故,由劳动部门、人民检察院和工会等部门按规定处理;破坏事故由公安机关按有关规定处理。
第七条 事故调查,包括查清事故发生的经过、原因,确定事故性质,提出对事故责任者的处理意见。如果有关部门、单位对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见,由劳动部门提出结论性的意见交企业领导机关或企业主管部门办理。如果仍有不同意见,可分别报告上级有
关部门研究处理。属触犯刑律的,由公安、司法机关处理。
第八条 凡属责任事故,应根据事故发生的原因和过程,按照安全生产责任制的规定,分清事故的直接责任者、主要责任者和领导责任者。
第九条 由下列原因之一造成伤亡事故的,应当追究直接责任者和主要责任者的责任。
(一)违章指挥或违章作业;
(二)擅自拆除、毁坏、挪用安全装置和设施;
(三)违反安全生产责任制、作业规程、操作规程和劳动纪律;
(四)制定的作业规程、操作规程等,违反国家或主管部门颁布的有关规定;
(五)施工设计等有错误。
第十条 由下列原因之一造成伤亡事故的,应当追究企业领导人或企业主管部门领导人的责任。
(一)发布的指示、命令、决定、规章制度等违反国家安全生产法规;
(二)规章制度不健全、无章可循;
(三)安全工作无人负责,规章制度不落实,管理混乱;
(四)未按规定进行安全生产教育、培训,职工缺乏安全生产知识;
(五)设备超过检修期,超负荷运行,或设备、设施有缺陷又未采取措施;  (六)作业环境不安全,安全设施不完善,又不采取措施;
(七)新建、改建、扩建和技术改造项目,违反国家关于劳动安全卫生设施与主体工程“三同时”的规定,擅自投产使用;
(八)对已发现的事故隐患不采取有效措施而导致事故发生,或发生事故后仍未采取有效措施。
第十一条 对事故责任者,应根据情节轻重和责任大小,分别给予罚款、辞退或行政处分。对情节严重,触犯刑律的,应提请司法部门追究刑事责任。
第十二条 职工因工伤亡事故调查报告书由企业或企业主管部门提出,经审查批准后,方视为结案。
(一)一次重伤一至二人或轻伤三人以上事故的调查报告书,由企业自行审批;
(二)一次死亡一至二人或重伤三人以上事故的调查报告书,由县(市、区)劳动部门审查,报县(市、区)人民政府审批;
(三)一次死亡三至九人事故的调查报告书,由市(地)劳动部门审查,报市人民政府(地区行署)审批;
(四)一次死亡十人以上事故的调查报告书,由省劳动部门审查,报省人民政府审批。
企业自行审批的伤亡事故调查报告书,报县(市、区)劳动部门、工会组织备案;各级人民政府审批的伤亡事故调查报告书,报上一级人民政府及劳动部门、工会组织备案。
第十三条 职工因工伤亡事故调查报告书批准后,对事故责任者给予行政处分的,按干部、工人管理权限由有关部门进行处理,并将处理意见存入本人档案或填入《劳动手册》。
第十四条 受行政处分的职工,评奖、提级等按照国务院发布的《企业职工奖惩条例》和省有关规定执行。
第十五条 企业及其主管部门应按照有关规定填写《职工伤亡事故综合月报表》,报送劳动部门,各级劳动部门负责综合统计并逐级上报。
第十六条 锅炉、压力容器事故造成职工伤亡的调查处理程序,在执行《锅炉、压力容器事故报告办法》的同时,执行本办法。
第十七条 本办法由省劳动局负责解释。
第十八条 本办法自发布之日起施行。



1987年5月22日
物业管理交接纠纷的法律分析

浙江民禾律师事务所 胡杰丰

最近,一项调查报告显示,随着我国物业管理公开招投标制度的逐步推进,物业管理交接纠纷频发正成为社会关注的焦点。被辞退的物业管理公司与新选聘的物业管理公司、原物业管理公司与业主委员会之间就物业管理交接事项频繁发生纠纷,不仅影响物业区域内全体业主的正常生活秩序,也对物业管理公司的企业形象产生很大负面效应,并在一定程度上阻碍着我国物业管理行业的持续、快速、健康发展。本文将从法律层面对物业管理交接纠纷产生的原因和性质进行分析,并在此基础上提出解决物业管理交接纠纷的方法和规范物业管理交接程序的建议。

一、物业管理交接纠纷频发的原因
物业管理交接纠纷频频发生的原因有很多:物业管理公司的观念不适应物业管理市场化要求、物业管理招投标的程序不完善、物业管理公司和业主委员会在沟通方面存在误解、规范物业管理交接的法律法规不健全……从法律层面上分析,产生物业管理交接纠纷的原因可以分为以下两类:

1、业主大会以物业管理公司提供的服务不到位为由提前解除物业服务合同,而物业管理公司以种种理由不同意解除合同,也不办理交接,由此导致纠纷。我国有关由业主大会公开选聘物业管理公司负责对本物业区域进行管理的制度刚刚建立,目前大多数的物业区域都由开发商确定的物业管理公司负责管理,业主只能被动接受,很多物业管理公司的竞争意识、危机意识不强,服务不到位,也不主动与业主进行沟通,双方缺乏良性互动。在《物业管理条例》明确赋予业主大会公开选聘、解聘物业管理公司的权利后,很多小区的业主大会积极行使这一权利,以服务不到位为由解聘原物业管理公司。当前产生的物业管理交接纠纷大部分属于这一类,如去年12月8日,杭州最早的高层住宅小区——中山花园业主大会就以“收费过高、管理不善、开支混乱”为由解聘原物业管理公司,并选聘了新的物业管理公司入驻,但是因为原物业管理公司不配合接交而产生纠纷,导致小区出现物业管理“真空”。

2、物业服务合同期限届满或者前期物业管理结束,业主大会选聘新的物业管理公司进驻管理,而原物业管理公司不甘退出,继续占据小区,拒绝与新物业管理公司进行交接,因而产生纠纷。如今年3月18日广州市中级人民法院终审判决原物业管理公司必须撤出的广州翠湖山庄新旧物管交接纠纷案,就是由于前期物业管理阶段完成后业主委员会选聘了新的物业管理公司,但是开发商确定的物业管理公司却拒不移交物业管理权,并与新物业管理公司发生严重冲突,致使小区遭受重大经济损失。

二、物业管理交接纠纷的法律性质
根据《物业管理条例》的规定,移交物业管理用房和资料是物业管理公司在物业服务合同终止后必须承担的责任,即《合同法》所规定的“附随合同义务”(见《合同法》第九十二条),因此,物业管理交接纠纷属于合同一方不履行“附随合同义务”而产生的合同纠纷。物业管理交接纠纷在形式上表现为物业管理公司不移交物业管理用房、资料,但本质上是物业管理公司不移交物业管理权。具体可以分为两种情况:

1、建设单位与前期物业管理公司、业主委员会与所聘物业管理公司之间签订有物业服务合同,并且明确约定了合同期限。我国《物业管理条例》第二十六条规定:“前期物业服务合同可以约定期限;但是,期限未满、业主委员会与物业管理企业签订的物业服务合同生效的,前期物业服务合同终止。”第三十五条第二款规定:“物业服务合同应当对物业管理事项……合同期限、违约责任等内容进行约定。”由此我们可以看出,业主委员会与物业管理公司签订的物业管理合同必须明确约定服务期限,而前期物业服务合同虽然可以约定期限也可以不约定期限,但是实际上《物业管理条例》已经明确规定了其最长有效日期——业主委员会与物业管理企业签订的物业服务合同生效之日。
对于这类有明确期限的合同,我国《合同法》规定当事人双方都不得随意解除合同,以保证合同的法律效力。但是为了适应随时可能发生变化的实际情况,保护当事人的利益,《合同法》规定如果出现以下情况,当事人可以单方面解除合同:
(1)因不可抗力致使不能实现合同目的;
(2)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务的;
(3)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;
(4)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;
(5)法律规定的其他情形。
业主与物业管理公司签订物业服务合同的目的是为了享受方便、及时并且与物业管理费相当的物业服务,如果物业管理公司没有严格按照合同履行自己的义务,提供相应的服务,致使业主不能实现其合同目的,或者出现其他可以解除合同的法定情形,则业主委员会可以根据《合同法》的以上规定提前解除合同。《合同法》第九十七条规定:“合同解除后,尚未履行的,中止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失。”根据物业服务合同的性质,物业管理公司提供的是一种服务,不可能恢复原状,但是如果物业管理公司未经业主大会同意就擅自改变小区内公共设施设备或者有违章搭建情况的,则物业管理公司应当恢复原状。这种行为给业主造成损失的,物业管理公司还应当承担赔偿责任。
《物业管理条例》第三十九条规定:“物业服务合同终止时,物业管理企业应当将物业管理用房和本条例第二十九条第一款规定的资料交还给业主委员会。物业服务合同终止时,业主大会选聘了新的物业管理企业的,物业管理企业之间应当做好交接工作。”因此,按照法律法规的规定和物业服务合同的约定做好物业管理交接工作是物业管理公司必须承担的“附随合同义务”。物业服务合同期限届满或者被解除,业主大会选聘了新的物业管理公司负责小区的物业管理,原物业管理公司拒不进行交接而产生纠纷的,原物业管理公司需要承担违约责任,不依法进行交接的行为给业主或新物业管理公司造成损失的,还应当承担赔偿责任。另一方面,如果有业主拖欠物业管理费或者由物业管理公司代收代缴的水电费的,物业管理公司也有权要求欠费的业主清偿其所欠费用。

2、业主委员会与物业管理公司签订的物业服务合同没有明确约定服务期限,或者双方没有签订物业服务合同。由于我国推行物业管理公开招投标的时间不长,当前还有大量的物业区域由开发商确定的物业管理公司负责管理,业主委员会与物业管理公司签订的物业服务合同往往比较简单,有的甚至根本就没有合同。对于没有约定服务期限的情况,我国《物业管理条例》没有做出相应规定,但是我国《合同法》第六十一条规定:“合同生效后,当事人就质量……等内容没有约定或者约定不明确的,可以补充协议;不能达成补充协议的,按照合同有关条款或者交易习惯确定。”第六十二条进一步规定:“当事人就有关合同内容约定不明确,依照本法第六十一条的规定仍不能确定的,使用下列规定:……履行期限不明确的,债务人可以随时履行,债权人也可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。……”所以,如果业主委员会与物业管理公司签订的物业服务合同没有约定服务期限,而业主大会选聘了新的物业管理公司入驻管理,或者物业管理公司主动要求撤离的话,法律是允许的,但是首先应当争取通过友好协商的方式达成有关协议,解决好物业管理用房、资料移交的问题,只有在无法达成协议的情况下,才能通过单方面的行为解除合同,并给对方必要的准备时间办理物业管理交接手续。否则,给对方造成损失的,责任方需要承担赔偿责任。
对于没有签订物业服务合同的情况,由于双方在事实上形成了一种合同关系,根据我国司法实践,任何一方都可以随时终止这种事实上的合同关系,但是应当及时通知对方,并给对方必要的准备时间。因此,如果业主委员会聘请了新的物业管理公司,或者物业管理公司主动要求撤离的,应当及时通知对方并给对方必要的准备时间,双方本着公平、诚实信用的原则对所形成的债权债务进行清算,办理物业管理交接手续。

三、解决物业管理交接纠纷的途径
根据我国有关法律法规的规定,对于物业管理交接纠纷,可以采取以下五种方式进行解决:
1、当事人双方协商解决。由被解聘的物业管理公司和业主委员会(可能还包括新聘的物业管理公司)双方在自愿、平等、互谅互让的基础上就物业管理交接有关事项如拖欠物管费的支付、物管公司代收代缴水电费的结算、物管公司对小区公共建设额外投入的回收等进行协商,以解决双方之间的争议。由于这种协商解决的方式体现了当事人意思自治的原则,有利于化解纠纷、平息争议,最大程度的避免双方的经济损失,维护双方的社会声誉,避免给小区全体业主的正常生活秩序造成影响。因此这种方式对于双方来说都是最有利的,一旦发生物业管理交接纠纷,双方应尽量通过协商的方式妥善解决。
2、由物业管理协会、居委会或者其他第三方调解解决。随着物业管理协会组织建设的不断完善,其在物业管理行业中的地位和作用也在不断加强,物业管理交接纠纷发生后,当事人可以在自愿的基础上请求物业管理协会进行调解,双方在物业管理协会代表的主持下解决各项争议并形成书面协议。此外,发生纠纷后,当事人也可以请求居委会或者其他中立第三方进行调解。
3、申请有关政府主管部门处理。《物业管理条例》第五条第二款规定:“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”,同时《物业管理条例》第五十九条规定:“违反本条例的规定,不移交有关资料的,由县级以上地方人民政府房地产主管部门责令限期改正;逾期仍不移交有关资料的,对建设单位、物业管理企业予以通报,处1万元以上10万元以下的罚款。”因此,发生物业管理交接纠纷后,如果双方无法通过协商或调解达成一致意见,当事人应当及时报告当地房地产行政主管部门,由其进行立案查处。如果在交接过程中发生治安甚至刑事案件的,还应及时向当地公安机关报告,由公安机关对其中的治安或刑事案件依法进行处理。
4、提交仲裁委员会裁决。如果当事人双方在物业服务合同中明确约定发生争议提交仲裁委员会仲裁解决,或者在发生纠纷后双方达成仲裁协议的,任何一方当事人都可以将争议事项提交约定的仲裁委员会,由仲裁委员会做出具有法律约束力的裁决。由于仲裁委员会处于严格的中立地位,其作出的裁决具有很强的社会公信力,并且仲裁是当事人自愿作出的选择,有利于消除当事人之间的矛盾。但是我国实行“或裁或审”的原则,当事人一旦选择通过仲裁方式解决纠纷,就不得再向法院提起诉讼(符合法定条件的除外),因此在选择仲裁之前,双方当事人都应作充分考虑。
5、向人民法院提起诉讼。虽然我国目前还没有明确规定业主大会、业主委员会的法律地位,但是在司法实践中,为了维护业主的合法权益,各地基本上确认了业主委员会的诉讼主体地位。当无法通过上述四种方式解决争议时,业主委员会可以就物业管理交接纠纷向法院起诉物业管理公司,由法院依法作出判决。相应的,物业管理公司也可以起诉业主委员会。

四、规范物业管理交接的立法建议
为了规范物业管理交接程序,减少物业管理交接纠纷的发生,我们必须尽快制定、完善相关立法,明确规定物业管理交接的程序和法律责任。
第一,在《物业管理条例》中明确规定物业管理交接期限,如规定原物业管理公司必须在物业服务合同终止后15日(或30日)内移交物业管理用房和资料,并撤离原物业区域;
第二,在《物业管理条例》中进一步完善有关法律责任的规定,加重对物业管理公司不依法移交物业管理用房、资料行为的处罚,如规定对不按规定移交物业管理用房、资料的物业管理公司,可以给与降低资质、吊销资质证书或营业执照等处罚;
第三,在《物业管理条例》中对物业服务合同终止时的有关事项如业主欠缴的物管费如何支付、物业管理公司代收代缴的水电费如何清算等问题作出明确规定。

文章原载于《现代物业》2004年第4期