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拘亦难，缓亦难
——关于“醉驾”案件适用缓刑的思考

　　自“醉驾”入刑以来，由初期呈现高压“严打”态势，各地法院对“醉驾”案件被告人均判处实刑，到“醉驾”适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，引起了公众的广泛质疑，也引发了学者的激烈争议。对“醉驾”案件被告人均判处实刑，在一段时间内也许能起到威慑作用，但法律不仅仅具有惩罚性，还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑，符合我国宽严相济刑事政策、尊重法官自由裁量权和保障人权的需要，也具有节约司法资源的现实必要性。“醉驾”案件的处理之所以会引起争议，重点并不在于缓刑判决的实际存在，而是在于缓刑判决的标准和依据，公众的最大质疑其实在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。在遵循平等原则、罪责刑相适应原则以及均衡原则的前提下，综合考虑案发时的外界环境、犯罪人人身危险性、血液中的酒精含量、是否具有严重违反道路交通安全法的行为等因素，规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑，并不于法相悖，也能够得到公众的理解和认同。

　　自2011年5月1日《刑法修正案（八）》实施以来，“醉驾”入刑已一年有余。在这一年多时间里，初期“醉驾”案件的处理呈现出一种高压的“严打”态势，全国各地法院的裁判极为统一，对被告人均判处实刑。（1）2011年5月10日，最高法院张军副院长的讲话可谓一石激起千层浪（2），之后“醉驾”案件适用缓刑甚至免于刑事处罚的案件不断出现，部分地区的缓刑判决数量甚至有超过实刑判决之势（3）。缓刑判决的增多引起了争议，公众就缓刑判决对“醉驾”行为的威慑力影响以及判决背后可能存在的隐性不公纷纷提出质疑。

　　“醉驾”案件的缓刑适用属于量刑范畴的问题，但是由于缓刑的非监禁性，其与实刑存在实质性区别，对其进行单独讨论具有重要意义。从《刑法修正案（八）》关于缓刑法定适用条件和排除条件的规定来看，对符合条件的“醉驾”案件被告人适用缓刑无可厚非，再结合“醉驾”的法定刑，“醉驾”案件的处理貌似是“拘亦可，缓亦可”。然而，相关司法解释的缺失、公众的热情关注、个案的具体案情等种种因素却让刑事审判法官实际面临着“拘亦难，缓亦难”的尴尬局面。

　　本文在对“醉驾”案件适用缓刑进行实证分析的基础上，提出“醉驾”不应排除缓刑的适用，但应进行合理规制，达到规范、均衡的效果，以切实维护司法的统一和权威。

　　一、“醉驾”适用缓刑的现状分析

　　（一）适用比例呈上升趋势

　　在“醉驾”案件的审理上，全国各级法院普遍采取了整体从严的做法，对被告人判处拘役实刑居多，甚少适用缓刑。如江苏省自2011年5月1日至同年12月31日，法院共判决“醉驾”案件1748起，其中实刑1725起，缓刑23起，缓刑适用率仅为1.32%。再如北京市，自2011年5月1日至2012年5月1日判决的“醉驾”案件中，缓刑适用率仅为1%左右。但同时“醉驾”案件的缓刑适用表现出先严后宽的特点，适用比例呈现明显的上升趋势，如广东省在2011年5月1日至同年9月29日，全省“醉驾”缓刑与实刑之比低于1：10，而从2011年9月30日至同年12月31日，全省“醉驾”缓刑与实刑之比已上升至超过1：1。缓刑比例的上升成为公众质疑的焦点问题。

　　（二）适用标准缺乏统一

　　目前由于对“醉驾”案件在情节认定及量刑幅度上没有统一的标准，加上各地道路交通硬件设施、社会综合治理状况各不相同，各地法院对“醉驾”案件适用缓刑“各行其是”，缓刑适用比例也相差较远，如北京、杭州等城市，已判决的“醉驾”犯罪案件缓刑适用率分别为1%和5%左右，而安徽、重庆、云南的适用比例却超过40%，部分城市比例更是高达73%。不仅如此，同一地区的不同法院对于“醉驾”案件适用缓刑的标准也把握不一，比如笔者所在的扬州市七家基层法院，有的法院对于酒精含量达到160mg/100ml的“醉驾”被告人不适用缓刑，有的法院则对于酒精含量达到200mg/100ml的不适用缓刑。这些现象不但引起了社会的非议，还严重损害了司法的权威。

　　（三）社区矫正进展顺利

　　被宣告缓刑的“醉驾”被告人缓刑考验期一般为六个月，在判决生效后即到社区报道并接受矫正。考验期时间的相对较短，为社区矫正机构工作的衔接和开展提供了有利的条件：被告人通常会按时积极履行相应义务，不会发生脱管或者失踪的情形。以笔者所在的某地级市为例，“醉驾”犯罪分子参加社区矫正的到位率为100%，远远高于其他类型犯罪的到位率。这也在一定程度上保证了“醉驾”被告人的缓刑适用效果。尽管“醉驾”入刑仅一年有余，现在对适用缓刑的被告人是否会再次醉驾进行评判可能为时过早，但就目前而言，已经出现了因醉驾被判处拘役实刑的被告人再犯的报道（4），却尚未发现被宣告缓刑的被告人再犯的情形。那些认为缓刑削弱“醉驾”入刑威慑力的论调似乎并无客观依据。

　　二、“醉驾”适用缓刑：理性思考下的现实选择

　　从“醉驾”入刑的立法背景及实际运行来看，社会公众对打击“醉驾”行为的执法效果期望普遍较高，要求对其严处、重处的呼声占主导地位。但是“醉驾”情节各有轻重，社会危害性千差万别，对 “醉驾”案件应具体问题具体分析。如果一旦构成“醉驾”就判处实刑，在一段时间内也许能起到威慑作用，但法律不仅仅具有惩罚性，还应具有教育和挽救的功能。对符合条件的被告人适用缓刑，符合我国刑法精神，有其现实必要性。

　　（一）宽严相济刑事政策的需要

　　宽严相济刑事政策是我国现阶段的基本刑事政策，是适应新时期社会发展需要，构建和谐社会的必然要求。在我国，宽严相济刑事政策的基本内涵是“该严则严，当宽则宽；宽严互补，宽严有度；审时度势，以宽为主”，所谓“以宽为主”，“是指宽严相济的刑事政策的整体发展趋向是走向宽和”。（5）《刑法修正案（八）》充分贯穿了宽严相济刑事政策这条立法主线，在减少“死刑”的同时，加大“生刑”的处罚力度；在降低一部分犯罪入罪门槛的同时，适当降低一些犯罪的法定刑，废除部分死刑的适用；完善三大非监禁刑，并引入社会矫正制度。总体来说，《刑法修正案（八）》是以刑法的谦抑性为基本理念，充分发挥刑法的调节作用，以“宽”为核心，突出刑罚的“轻缓化”、“非监禁化”，使刑法达到一种“严而不厉”的平衡状态。根据宽严相济刑事政策的精神，对构成“醉驾”案件不应简单地实行“一刀切”的做法，全部判处实刑，而是应当区分案情，从犯罪事实的危害程度、被告人主观恶性深度、再犯可能性大小以及案件的社会影响等问题综合考虑是否对被告人适用缓刑，具体情况具体分析，从而达到惩治犯罪与保障人权的有机统一，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一。正如有学者所说，“在这个问题上，必须保持司法理性，不能把公众对醉驾行为的愤怒和非理性的情绪转嫁到司法裁量上；司法理性的最大魅力，就在于能够在汹涌的民意面前保持严谨的推理和清醒的逻辑。”（6）

　　（二）法官自由裁量权的需要

　　“法官自由裁量权”一词是引进西方法律文化的结果，根据《牛津法律大辞典》的解释，所谓自由裁量权是指（法官）酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。法律常常授予法官以权力或者责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。（7）因人类认识能力的非至上性导致法律的局限性不可避兔，法官自由裁量权存在的首要价值就在于其能有效地克服法律的局限性。“法官可根据社会生活发展的需要，把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去，使法律随时代的发展而与时俱进”。（8）因此，无论是大陆法系国家还是英美法系国家的法官，都拥有无可争辩的自由裁量权。自由裁量权的实质就是法官在案件审理过程中依法拥有根据案情具体情形自主作出裁决的权力。在“醉驾”案件中，针对不同的案情，对符合条件的被告人宣告适用缓刑是法官自由裁量权的必然要求。尊重法官自由裁量权的存在，就应当允许对部分被告人适用缓刑。

　　（三）节约司法资源的需要

　　以波斯纳为代表的经济分析法学派认为，法律活动中应当贯彻成本—效益原则，力求以最小的成本获得最大的效益。为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准。现在，诉讼经济原则已成为各国刑事诉讼最基本的刑事政策，甚至有的国家将其确定为法律原则。节省诉讼资源，提高诉讼效率，已成为各国刑事诉讼改革的基本趋向之一。就我国而言，为了打击各种犯罪，国家每年都需要投入大量的社会资源，仅关押一个犯人，每年就需要花费1 万元以上的费用。刑事犯罪增多与司法资源有限的矛盾日益突出，资源越来越不能满足司法职能正常运作的需要。自“醉驾”入刑以来，各地对被告人判处拘役实刑居多，不断增加的入狱人数，必将使司法资源的短缺雪上加霜，并可能拖垮国家的司法体系。对“醉驾”案件规范有序地适用缓刑这一最基本的自由刑替代措施，可以通过社区矫正达到教育改造罪犯的效果，能够避免目前“醉驾”刑事案件多发态势下监狱司法资源不堪重负的局面。

　　（四）尊重和保障人权的需要

　　从判处“醉驾”刑的群体来看，大都属于承担生活压力的弱势群体。像这些居家带口、子女跟随就学之家，如果判处实刑，将造成新的社会问题。如果适用缓刑，对犯罪分子本人、家庭及子女入学，都有好处。修改后的刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则，在刑事司法中，我们应坚持以人为本的发展观，既要“雷霆万钧”，又要“春风化雨”，达到法律效果和社会效果的有机统一。

　　三、“醉驾”适用缓刑的规制路径

　　“醉驾”案件的处理之所以会引起争议，我们认为重点并不在于缓刑判决的实际存在，而是在于缓刑判决的标准和依据，换言之，公众的最大质疑在于法官能否避免人情和特权的干扰、“醉驾”案件能否得到公正平等的裁判。规范、均衡地对符合条件的“醉驾”案件适用缓刑，并不于法相悖，且具有现实必要性，也应当能够得到公众的理解和认同。

　　（一）适用原则
湖北省襄樊市人民政府


市人民政府关于印发《襄樊市旅游管理办法》的通知


襄政发〔2001〕31号
二○○一年五月二十五日


各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
现将《襄樊市旅游管理办法》印发给你们，请结合实际贯彻执行。

襄樊市旅游管理办法



第一章 总 则
第一条 为了全面贯彻落实《襄樊市旅游发展总体规划》，切实加强旅游管理，保护和合理开发利用旅游资源，建立良好的旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据国家、省有关法律、法规，结合襄樊实际，制定本办法。
第二条 本办法所称旅游业，是指旅游经营者利用旅游资源和旅游服务设施，专门或主要从事招徕、接待旅游者，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等综合性服务的行业。
旅游资源是指具有旅游开发利用价值，并能产生经济效益和社会效益的自然景观、人文景观、民俗风情以及现代建设成就。旅游经营者是指依照本办法规定从事旅游业经营活动的企业和个体经营者。
第三条 本市行政区域内旅游业的经营、管理以及旅游活动适用本办法。
第四条 发展旅游业应当实行政府主导、统一规划、可持续发展的方针， 坚持社会主义物质文明和精神文明建设并重，环境效益、社会效益、经济效益相统一的原则。
第五条 各级政府应把旅游业纳入国民经济和社会发展计划，加大对旅游业的投入，加快旅游基础设施建设，改善旅游环境，鼓励和扶持旅游业发展。
第六条 各级旅游行政管理部门是旅游行业主管部门，依照法定职责对本行政区域内的旅游业实行行业管理。
第七条 与旅游业相关的各职能部门要积极支持、配合旅游行政管理部门做好旅游业开发、建设和管理工作，共同致力于旅游业的发展。
第二章 旅游资源的开发和保护
第八条 旅游主管部门应当会同有关部门对本行政区域的旅游资源进行普查和评估，科学论证，制订旅游业发展规划，报省旅游主管部门审核并经本级人民政府批准后，组织实施。旅游业发展规划应当同土地利用总体规划、城市总体规划、生态环境建设规划、风景名胜区规划和文物保护规划等协调一致。
第九条 开发旅游资源、建设旅游项目和设施，应当坚持统一规划、合理开发、科学管理、严格保护、永续利用的原则，实现旅游业可持续发展。
开发旅游资源、建设旅游项目和设施，应当符合旅游发展总体规划和国家产业政策，遵守生态环境建设、风景名胜区管理、文物和历史文化名城保护、土地利用等法律、法规，并同上述方面规划协调一致。
第十条 鼓励开发建设与景区景点自然景观、人文景观相融合的具有地方特色的精品旅游项目；鼓励开发建设健康文明，具有知识性、趣味性、参与性的旅游娱乐项目；鼓励开发具有地方特色的旅游商品，支持生产企业向国家商标局注册登记旅游商标，争创全国知名品牌。
禁止开发、建设破坏资源与环境的旅游项目和设施；禁止在旅游景区景点、重点旅游线路规划保护区内从事开山、建坟、砍伐、取水等破坏资源与环境的活动；禁止建设低级、庸俗、封建迷信等有害旅游者身心健康的旅游项目。
第十一条 新建、改建、扩建景区、景点，应当避免重复建设。项目立项时，有批准权的有关行政主管部门应当书面征求旅游行政主管部门的意见。
第十二条 做好旅游资源的配置工作，科学编排、组织旅游观光游览线路，并注意与周边成熟景区衔接联网，逐步形成襄樊特色的名牌精品线路。
第十三条 鼓励多渠道筹集旅游业发展资金，并按照"谁投资、谁受益" 的原则，鼓励多种经济成分投资开发旅游资源和建设旅游设施。
第十四条 对全市旅游景区（点）实施质量等级标准。各旅游景区（点）必须依照国家颁布的《旅游景区（点）质量等级标准》，进行规范建设管理，参加国家景区（点）等级评定。
未取得质量等级的旅游项目，不得使用质量等级标志和称谓。
第三章 旅游经营管理
第十五条 旅游经营者必须遵守有关法律、法规和规章，遵守职业道德， 诚实信用，公平竞争，并按照分级管理的原则，接受旅游行政主管部门的行业管理和业务指导。
第十六条 旅游行政主管部门应当根据旅游业发展规划，组织旅游经营者广泛开展旅游宣传促销活动，不断提高我市各类旅游资源项目的知名度，努力开拓旅游市场。
第十七条 开办旅行社，应当根据《旅行社管理条例》的规定，由市旅游行政管理部门对申办申请签署审查意见后，依照程序报上级审批机关进行审批；申办单位在审核合格、一次性缴纳质量保证金后，取得《旅行社业务经营许可证》，并向工商行政管理部门申请注册，领取营业执照。设立旅行社分支机构，应按《旅行社管理条例》的其他规定和要求办理。
第十八条 符合国家规定星级标准的旅游饭店，应当向市旅游行政管理部门申请，由其签署意见后，按规定程序报上级旅游行政主管部门组织审批、评定星级。
第十九条 星级饭店应当按照所定星级的国家标准提供服务，依法经营。 未评定星级的饭店，不得使用星级称谓进行广告宣传及其它经营活动。
第二十条 旅游经营者应当严格执行物价管理部门制定的价格和收费标准，明码标价服务， 不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用，更不得采取欺诈、胁迫等非法手段牟取暴利。
旅游经营者在实施服务价格前，必须按照省政府108号令办理《服务价格监审证》，并按规定接受年度审验。
第二十一条 旅游经营者应当健全旅游安全管理制度，完善旅游安全设施，保障旅游者 的人身财产安全；旅行社组织旅游，按规定为旅游者办理旅游意外保险；旅游者的人身、财产安全受到威胁或者侵害时，旅游经营者应及时施救并向旅游、公安等部门报告。对旅游安全事故，旅游行政管理部门应当协调有关部门和单位，按照规定及时、妥善处理。
第二十二条 旅游经营者按照规定应当及时、真实向旅游行政管理部门报送经营情况统计报表，不得提供虚假数据或伪造统计报表。
第二十三条 根据《导游人员管理条例》的规定，导游人员须参加国家导游人员资格统一考试，经考试合格，取得国家旅游局颁发的导游员证书，方可持证上岗。尚未取得国家导游证的人员，可经市旅游主管部门培训、考试合格，取得地方导游证后，方可上岗。无证人员不得从事导游活动，经营单位不得安排无证人员上岗。
第二十四条 旅行社及其导游等从业人员应当遵守《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》的规定和旅游合同的约定，不得有下列行为：
（一）擅自增加或者减少旅游项目，擅自变更接待计划，擅自中止导游活动；
（二）导游人员未经旅行社委派，私自承揽或者经其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动；
（三）导游人员进行导游活动时，有损害国家利益和民族尊严的言行；
（四）导游人员进行导游时未佩戴导游证；
（五）导游人员进行导游活动，向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品，或者以明示或暗示的方式向旅游者索要小费；
（六）导游人员进行导游活动，欺骗、胁迫旅游者或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费。
第二十五条 旅游行政管理部门应当加强对旅游行业管理和监督检查。任何单位和个人不得妨碍和拒绝旅游行政管理部门依法管理和监督检查。
第二十六条 旅游行政管理部门应当建立健全旅游投诉制度，并认真受理辖区内的旅游投诉。对旅游者的投诉，按照《旅游投诉暂行规定》，经审查符合受理条件的，受理部门应当及时调查处理；不符合受理条件的，应当自收到投诉之日起七日内通知投诉者不予受理，并说明理由。
第四章 罚 则
第二十七条 旅游经营者违反《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《湖北省旅游管理条例》等规定的，由旅游行政管理部门依据上述法规予以处罚。
第二十八条 破坏旅游资源、损坏旅游服务设施、扰乱旅游秩序造成经济损失的，依法承担赔偿责任，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例 》处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十条 旅游主管部门和有关部门的工作人员在管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十一条 本办法具体应用中的问题，由市旅游行政管理部门负责解释 。
第三十二条 本办法自发布之日起施行。