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知识产权诉讼的举证责任问题/马东晓

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 16:20:17  浏览:8645   来源:法律资料网
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知识产权诉讼的举证责任问题

马东晓


我国《专利法》第57条第(二)款规定:在发生专利纠纷的时候,如果发明专利是一项新产品的制造方法,制造同样产品的单位和个人应当提供其产品制造方法的证明。这是专利诉讼中关于举证责任分担的特殊规定。在知识产权诉讼中,由于权利客体的无形性、权利人无法接近侵权人所掌握的证据等原因,使得权利人在某些情况下往往难以直接证明侵权人的侵权行为。 出于这一原因,我国《专利法》作了上述规定,有学者称之为“举证责任倒置”1。实际上,在知识产权诉讼中,类似情况还有很多。如,商业秘密诉讼中,被控侵权人对使用与权利人同样的信息(或制造同样产品的技术)来源的举证;商标诉讼中,被控侵权的销售商对侵权产品的制造商以及进货渠道的举证;著作权诉讼中,侵权人对其获利数额的举证等等。因此,举证责任问题是知识产权诉讼中的热点问题之一。
一、举证责任的概念和含义
  举证责任是指民事诉讼当事人对自己的诉讼主张,有提供证据,加以证明的责任和无法证明时,要承担的责任2。当事人的举证责任是根据案件的具体情况而分担的,当事人对其所承担的举证责任如果不能加以证明,应当承担败诉的责任。我国《民事诉讼法》第64条第(一)款规定了当事人对自己提出的主张有责任提供证据。这是举证责任分担的基本原则,即通常所说的“谁主张,谁举证”原则。我国对于举证责任的分担规则,以“谁主张,谁举证”为一般原则。对于一些特殊侵权案件,则采取所谓“举证责任倒置”规则3。
民事诉讼举证责任问题,是民事诉讼理论中的核心问题之一。在英美法系和大陆法系中,关于举证责任都有不同的含义。因此,有必要首先明确举证责任的含义。
(一)英美法系
  在英美证据法上,举证责任包括提出证据责任(burden of producing evidence)和说服责任(burden of persuasion)。虽然英国或美国均有许多学者对诉讼中的举证责任作过论述,并对提出证据责任和说服责任有不同的称谓,但对这两种责任的含义基本是明确的。其中,加拿大证据法对这两种责任的定义明确扼要,被认为是集英美法系权威证据法理论之大成的佳作。该法第12条规定:“说服责任”是指当事人承担说服事实审理者,使之相信事实确实存在的义务。第13条规定:“提供证据责任”是指当事人就某一事实存在据以提供足够证据,使事实审理者加以审理的义务。4
(二) 大陆法系
在大陆法系中,德国的证据法理论研究比较系统、细致。在德国法上关于举证责任的一整套理论也是首先以明确举证责任所包含的两种责任为基础的。即举证责任包括行为上的责任和结果上的责任两种责任。所谓行为上的举证责任是指将当事人为避免败诉的风险而负有提供证据证明其主张的事实存在的责任(也称主观的举证责任);而对于事实真伪不明时,主张该事实的人承担不利后果的责任称为结果上的举证责任(也称客观的举证责任)。
比较两大法系举证责任的两种含义可以看出,大陆法系的行为责任也就是英美法上的提出证据的责任,而结果责任虽然与说服责任不同,但在功能和效果上却是一样的5。因此,无论是大陆法系还是英美法系,其举证责任的定义都包括了行为上和结果上的两层含义。这一点在实践中对于掌握举证责任的转移是有重要意义的。
按照举证责任的上述概念,如果当事人举证不能证明案件事实,将承担败诉的结果。那么,法律如何规定当事人举证责任的分担,就有可能直接影响案件的审理结果。因此,合理地确定举证责任的分担规则,是实现公正审判的前提和基础。
二、 举证责任的分担规则
  当代英美法通说认为举证责任分担并不存在一般性标准,而是在综合若干要素的基础上由法官对具体案件具体对待。举证责任分担时应考虑的要素有:1、政策; 2、公平; 3、证据距离 ;4、方便 ;5、盖然性 ;6、经验法则 ;7、请求变更现状的当事人理应等等。6
而在德国法上,关于举证责任分担有着多种不同的理论学说,其中长期占主导和支配地位的是由罗森伯格(Roseberg)创立的法律要件分类说。该说将民事实体法律规范分为权利根据规范,权利妨碍规范,权利消灭规范和权利制约规范四种。法官在审判中如遇事实不明,且双方均不能证明时。罗氏认为:凡主张权利的当事人,应就权利发生法律要件存在的事实负举证责任;否定权利存在的当事人,应就权利的妨害、消灭或制约的法律要件存在事实负举证责任。法官可迳行对该待证事实所依据民事实体法中的法律规范进行归类,从而确定应负举证责任的当事人,再根据举证责任履行的效果,作出相应的裁判,将败诉的结果判给经举证责任分配后产生不利影响的一方当事人7。具体到一件诉讼中,即一方当事人如果声称只要适用某民事实体法律条款,就可胜诉,在这种情况下,该当事人就该法律条款提出的主张,应当就需要适用该法律条款的那些实际已存在的事实承担举证责任。
但是,依法律要件分类说分配举证责任,在知识产权诉讼中并不能完全体现公平。譬如某发明专利是一项产品的制造方法,专利权人指控制造同样产品的单位或个人侵犯其专利权,被控侵权人是否在产品制造过程中使用了专利方法,只有亲临被控侵权人的生产现场才能了解。而对于专利权人来讲,既无法通过解剖被控侵权人的产品又无法接近被控侵权人的生产现场来取证。因此,如按法律要件分类说要求被侵权人(即专利权人)举证证明被控侵权人侵犯了其方法专利权非常困难,而以此作为举证不能将败诉结果判给被侵权人(专利权人)又显失公平。
后来,德国学者保勒斯(Prolss)提出的“危险领域说”弥补了这一缺陷。该说认为当事人应对其所能控制的“危险领域”内的事实负举证责任,即在加害人所能控制的“危险领域”内,受害人对于损害发生的客观与主观要件均不负举证责任,而由加害人就该客观和主观要件不存在的事实举证。该说继而认为:实际上实体法已根据公平正义原则,为预防损害的发生,明文规定了危险领域内事项的举证责任--即举证责任倒置的情况8。
三、举证责任倒置
“危险领域说”是在德国传统的证据法理论(即举证责任分担的法律要件分类说)基础上,面对现代型诉讼不能体现诉讼的公平而出现的新理论。它所提出的举证责任“倒置”是相对于法律要件分类说的“正置”而言的,两者之间的关系是一般和特殊的关系。与“正置”一样,“倒置”也需要在实体法上有明文规定。
我国的《民事诉讼法》中并没有规定举证责任倒置的情况,但最高人民法院却在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条中列举了5种“举证责任倒置”的情况,其中第一种情况就是“因产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼”。施行该《适用意见》时虽然《专利法》已经颁布,但《反不正当竞争法》尚未提上议事日程。所以在知识产权诉讼中的其他类似情况是不可能规定到该《适用意见》中去的。例如,与方法专利侵权诉讼完全类似的情况有:如果某一新产品的制造方法是一项商业秘密,被控侵权人的产品和制造方法又与原告的相同,此时要求权利人举证证明被控侵权人不正当地使用了自己的商业秘密显然极为困难。那么,被控侵权人是否有责任举证证明其产品的制造方法的合法来源,法律(包括司法解释)此时却没有明文规定要实行举证责任倒置。相反,上述司法解释却规定适用举证责任倒置必须要有法律的明文规定9。这种情况下,对于举证责任倒置规则能否适用,始终有不同争论。一种观点认为:举证责任倒置须严格掌握,法律法规没有明文规定的,不能由法官任意扩大举证责任倒置的适用范围,目前(在知识产权诉讼中)由法律规定实行举证责任倒置的只有《专利法》第57条,其他情况都应由原告举证10。另一种观点认为:知识产权纠纷有特殊性,片面强调适用一般举证责任原则(即原告举证)会使侵权人凭此取得推卸赔偿责任的法律依据。只有实行举证责任倒置(即被告举证),才能体现公平原则11。此时,是拘泥于法条的规定却不能实现诉讼公平,还是根据事物的一般规律,参照方法专利侵权中举证责任的分担规则来确定商业秘密案件中被告的举证责任,的确是法官需要灵活掌握和以内心确信的。
比较美国和德国关于举证责任分担的规定可以看出,德国是以概念法学的形式建立了严格的理论体系,并将例外的情况也逐步纳入该体系中,形成了以实体法律要件为指引的一般和特殊的举证责任分担规则;而美国法中由于诉讼观念与大陆法系三段论式的裁判截然不同,它以发现法的方式解决纠纷,以恢复法的正义和秩序。因此,对举证责任的分担实际上是在综合各种诉讼利益的基础上,以实证的方式分配举证责任,具有更灵活的特点。我国接近大陆法系,但在举证责任的分担理论上却未完全以法律要件分类说为基础,也未完全在立法(民事实体法)中明确法律要件分类说中对举证责任的“正置”规定,所以很难说清“倒置” 12。这种情况下,片面强调举证责任倒置要严格按法律规定,既没有明确的理论依据,也没有考虑到包括知识产权诉讼在内的一些新类型诉讼的新特点。
四、举证责任转移
知识产权诉讼中,举证责任在分担后并不是固定不变的,而是随着当事人对其主张事实的证明程度不断转移的。通常,一方当事人对自己的主张提出证据加以证明之后,另一方当事人如果否认这一主张就负有反驳这一主张的举证责任,如果其反驳的证据足够、充分,就可以不再举证,而由提出主张的当事人继续举证予以反驳。这就是举证责任的转移。
举证责任转移表明了举证责任分担后当事人进行举证活动的效果。它通过保证诉讼中证明活动的进行来达到证明要求的目的。因此,无论举证责任正置还是举证责任倒置,都需要在证明过程中不断转移举证责任。但是,举证责任的转移并不是任意的,而是需要具备以下两个条件13:
1、 当事人对其主张提出的证据在数量上足够、质量上充分,可以满足证明待证事实的要求。
2、 法院认定负有举证责任的当事人提供的证据已经能够证明待证事实了。
上述两个条件中,前者是必要条件,后者是充分条件。只有在法院作出认定后,当事人的举证责任才发生转移,而法院作出这种认定的前提是当事人的举证足够、充分,达到了证明待证事实的部分或全部要求。
由于知识产权诉讼特殊性,使同一案件中常常出现既有举证责任倒置又有举证责任转移的情况,在实践中有效地区分两者,具有重要意义。
  举证责任“正置”和“倒置”,是举证责任的分担规则。诉讼中,原、被告对举证责任的分担一旦确定后,其所承担最终的结果意义上的举证责任(或英美法上的说服责任)便不再转移;但在诉讼的进行中,原、被告却在不断地提出事实、主张权利,对这些主张进行证明或反驳而承担的行为意义上的举证责任(或英美法上的提出证据的责任)也不断地从原告转移到被告,再从被告转移到原告。值得注意的是,举证责任转移的只是行为上的举证责任,而结果上的举证责任在举证责任分担以后就已经被“正置”给原告或“倒置”给被告了,它在诉讼一开始就被固定下来,不再转移。
  例如:在方法专利侵权诉讼中,按照专利法第57条第(二)款的规定,被告应当承担提供其产品制造方法的举证责任。在诉讼中,原告首先要证实被告制造的是同样的新产品,依该条款,就适用举证责任倒置。如果被告提供了自己的制造方法,证明与专利方法并不相同,那么被告所承担的(行为上的)举证责任就完成了。此时,就发生了举证责任转移。随后,原告会继续就“被告提供的制造方法与原告的专利方法相同”这一主张继续举证。而被告也应对“自己提供的制造方法与原告的专利方法不相同”这一主张继续承担举证责任。
  被告之所以要承担对这一争点的证明责任,是由开始即分配给他的举证责任所确定的。在整个诉讼过程中,被告对这一争点所承担的最终的(结果上的)举证责任始终未变。换句话说,当原告充分证明了被告的制造方法与专利方法相同,而被告却没有充分的证据来反驳原告的这一主张的话,被告就应当承担败诉的风险。容易引起混淆的地方在于,如果原告对被告的制造方法与专利方法相同的主张的举证并不充分,而被告反驳这一主张的证据也不充分,此时,仍应由被告承担败诉的风险。因为,在一开始倒置了举证责任后,被告就最终地(从结果上)承担了证明其制造方法与专利方法不同的责任。不管是原告证实了两者相同,还是原告将两者不同的主张推向了事实不清的境地,只要被告未能充分证明自己的制造方法与专利方法不同,最终的败诉责任都要由被告承担。
但是,在具体审判中,当事人的举证达到了什么标准才算足够、充分,法律不可能作出明确规定。因为诉讼实践中,具体案件各不相同,各种证据对同一待证事实的作用也各不相同,举证责任何时转移,难以规定整齐划一的标准,只能取决于法官的“心证”。
五、推定法则
法官对证明标准的“心证”所遵循的规则实际上是对待证事实进行的推定(Presumption)。
推定是指根据某一事实的存在而作出与之相关的另一事实的存在(或不存在)的假定14。推定是由推论演化而来,是人类根据事物之间的客观规律进行逻辑思维和经验积累的产物,其结论是盖然的。但推定作为诉讼的一种技术性手段,在人类长期的诉讼实践中,之所以被广泛采用,是由于它能解开诉讼中的一个“死结”--即当诉讼双方主张相对、案件事实真伪不明,法官又根本无法查出证据加以证明时,运用推定法则,可以避免使诉讼陷入僵局。尤其是在现代型诉讼中,一方面,复杂的民事侵权案件往往使主张者举证困难;另一方面,受害人与侵权人的地位不平等,由此产生传统的以过错为归责原则的侵权责任法在适用上的困境。此时,推定法则的引入,合理地解决了这些特殊侵权问题,保障了诉讼的公平。此外,推定法则对于简化诉讼程序,加速案件审理也发挥着极为重要的作用。
大陆法系国家一般将推定分为事实上的推定和法律上的推定。如日本学者认为,法律上的推定是指法律规定“如果是甲,就推定乙”的情况;事实上的推定则是指,在具体诉讼中法官根据自由心证原则依一定的证据推定系争事实的情况15。事实上的推定,具有免除或减轻当事人举证责任的效果。
我国《专利法》第57条(二)款对于方法专利侵权的举证责任倒置规定,就是运用推定法则而产生的。实际上,许多国家专利法对此部分的表述都直接采用法律推定的形式,如德国专利法和日本专利法规定,如果依照专利方法直接获得的产品在专利申请日(要求优先权日,或优先权日)前是新的,那么(推定-笔者注)第三人所制造的同样产品是用专利方法获得的16。
由于推定具有盖然的性质,是根据人类的经验法则和逻辑思维而形成的。因此,无论是法律上的推定还是事实上的推定,都是可以反驳的,可以被推翻的。只是法律上的推定由于具有较高的盖然性被立法所确定,事实上的推定由于在具体案件中难以把握其盖然性高低而被赋予了法官的裁量。
知识产权诉讼本身的特点,使得具体的诉讼当中常常会有一些权利人难以举证的情况。因此,在法律尚未有明确规定,或者作为普遍情形盖然性不大但在个案中的盖然性极大时,应当允许法官采用事实推定,合理地分配举证责任,减轻或者免除知识产权人的举证责任。这样做,既符合事物是相互联系的一般规律,也符合诉讼公平的原则。
侵犯知识产权有不同于侵犯有形物权或人身权的特殊性,因此在知识产权诉讼中应当考虑原告(权利人)举证上的困难。但具体诉讼中的实际情况又不可能随时修改法律来弥补,因此,笔者认为,在未来的《民事诉讼法》的修改中应明确举证责任的正置规则(一般原则),同时规定除正置规则(一般原则)外的其余情况均可以倒置17。这样,便可以使法官在具体的知识产权案件中,合理地分配举证责任,以保证诉讼的公平。
在目前现行法律对知识产权诉讼中的举证责任分担没有明确规定的情况下,知识产权人的利益也必须得到保护。因此,笔者认为,在修改《民事诉讼法》之前,依推定法则,对知识产权诉讼中应由被告承担举证责任的情况可用另一种方式来分配举证责任。依我国民事诉讼法律规定,当事人(原告)因客观原因不能自行收集证据时,人民法院可以依职权调查收集证据。那么,在审判实践中,法官即可以综合各种诉讼利益,以实体正义和程序公平为原则,以经验、学识和论理逻辑来衡量案件事实的盖然性高低,依职权向被告进行证据调查,从而变相将举证责任分配给了被告。此时被告必须承担相应的证明责任,只是这种依职权分配举证责任的方式,较之于法定举证责任的分担方式,具有更大的随意性。当事实不清、无法证明时,决定当事人命运的审判规则没有法律的明确限制,这既容易滋生司法专断又有悖于程序正义原则,在司法实践中的确应严格掌握。

1 尹新天著《专利权的保护》专利文献出版社1998年11月第一版,第72页。
2 杨荣新主编《民事诉讼法学》中国政法大学出版社1997年11月第一版,第284页。
3 关于“举证责任倒置”的提法,学界有不同观点。详见《民事证据制度研究中的若干热点问题(上)-完善我国民事证据制度座谈会综述》,载最高人民法院民事审判庭编《民事审判指导与参考》(第1卷),法律出版社2000年12月第一版,第303页。
4 转引自毕玉谦《民事证据判例实务研究》法律出版社1999年6月第一版,第468页。
5 美国模范证据法典起草委员会首席顾问,著名学者威格莫尔(wigmore)称说服责任为“说不服的危险”(rise of non persuasion)。详见毕玉谦《民事证据判例实务研究》法律出版社1999年6月第一版,第466-467页。笔者认为这种说法与结果责任的定义是殊途同归。
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人事部、财政部关于调整国家机关、事业单位因公致残人员护理费标准的通知

人事部 财政部


人事部、财政部关于调整国家机关、事业单位因公致残人员护理费标准的通知
1993年1月11日,人事部、财政部

各省、自治区、直辖市及计划单列市人事(劳动人事)厅(局)、财政厅(局),国务院各部委、各直属机构:
随着物价上涨和工资水平的提高,经研究,决定适当提高国家机关、事业单位因公致残人员的护理费标准。现对有关问题通知如下。
一、国家机关、事业单位工作人员和离退休人员因公致残,完全丧失工作能力,生活不能自理,饮食起居需要人扶助的,可适当发给一定数额的护理费。
二、护理费标准,根据民政部《革命伤残军人评定伤残等级的条件》(民〔1989〕优字18号)评定的伤残等级确定。凡特等和一等伤残人员可享受护理费,其标准:特等为当地社会平均工资的50%;一等为当地社会平均工资的40%或30%。伤残情况特别严重的,护理费可略高于本等级标准,伤残情况较轻的,护理费可略低于本等级标准,各省、自治区、直辖市可结合当地实际情况,制定护理费的具体标准。
三、享受护理费的对象,由因公致残人员所在单位根据当地主管部门出具的伤残证明,按干部管理权限,报县以上人事部门审批。护理费用按现行经费开支渠道解决。
四、调整护理费标准是一项政策性很强的工作,各级人事、财政等有关部门必须认真负起责任,既要使因公致残人员得到应有的照顾,又要严格掌握条件,健全报批和管理制度,加强监督复查工作,掌握享受护理费人员的伤残情况变化,根据护理需要程度的提高或减轻,适时增发或减发护理费。恢复生活自理能力的,应停发护理费。
五、本通知自1993年1月1日起执行。原劳动人事部、财政部《关于调整离休退休人员护理费标准的通知》(劳人老〔1986〕16号)中有关因公(工)致残的离休退休人员护理费标准的规定,改按本通知执行。非因公致残的人员,不适用本通知规定。


乌鲁木齐市城乡规划管理条例

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人大常委会


新疆维吾尔自治区人民代表大会 常务委员会关于批准《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》的决定

(2013年3月30日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议批准)


  新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议经过审查,决定批准《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》,由乌鲁木齐市人大常委会根据本次会议提出的审查意见修改后公布实施。



乌鲁木齐市人大常委会公告


  《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》已于2012年8月28日乌鲁木齐市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过;2013年3月30日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议批准。现予公布,自2013年5月1日起施行。

乌鲁木齐市人大常委会

二○一三年四月十八日



乌鲁木齐市城乡规划管理条例

  2012年8月28日乌鲁木齐市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过,2013年3月30日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议批准



  第一章 总 则

  第一条 为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 在本市行政区域内制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,适用本条例。

  本条例所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

  第三条 制定和实施城乡规划,应当遵循下列原则:

  (一)坚持城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展,正确处理近期建设与远景发展的关系;

  (二)注重改善城乡生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源;

  (三)妥善保护历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌;

  (四)坚持先规划后建设,合理确定建设规模和时序,优先发展基础设施和公共服务设施,科学开发和利用空间;

  (五)符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

  (六)符合土地利用总体规划确定的用地范围及用地指标。

  第四条 市人民政府统一负责本市城乡规划的制定和实施。

  市城乡规划行政主管部门具体负责本市行政区域内的规划管理工作。市城乡规划行政主管部门依法设立的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。

  乌鲁木齐县城乡规划行政主管部门负责本辖区内的规划管理工作,业务上接受市城乡规划行政主管部门的监督和指导。

  市、县(区)人民政府有关部门应当按照各自职责,协同做好规划管理工作。

  第五条 本市设立城乡规划委员会,负责审议、协调城乡规划制定、修改和实施中的重大事项。

  第六条 市、县(区)人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

  第七条 经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。

  第八条 任何单位和个人都有权向城乡规划行政主管部门或者其他有关部门,举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划行政主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并依法处理。

第二章 城乡规划的制定与修改

  第九条 乌鲁木齐市城市总体规划由市人民政府负责组织编制,经市人民代表大会常务委员会审议,自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。

  乌鲁木齐县人民政府所在地镇总体规划由县人民政府负责组织编制,经县人民代表大会常务委员会审议,报市人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制,经镇人民代表大会审议,报乌鲁木齐县人民政府审批。乡、村规划由乡、镇人民政府组织编制,报乌鲁木齐县人民政府审批,并报市城乡规划行政主管部门备案。

  组织编制机关报送审批总体规划,应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见以及根据审议意见修改规划的情况一并报送。

  第十条 在城市规划建成区内镇总体规划、乡规划、村规划不单独编制,纳入城市规划统一管理。

  城市规划建成区外的镇、乡、村规划由乡、镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。

  第十一条 乡规划、村规划应当符合城市总体规划、镇总体规划及相邻地区规划。

  基本农田保护范围,建设用地范围,基础设施和公共服务设施的布局和规模,耕地、河道水系、湿地、山林等自然资源和名胜古迹、历史建筑等历史文化遗产的保护、防灾减灾、节约和有效利用能源资源等应当作为乡规划、村规划的强制性内容。

  第十二条 本市各类开发区、产业园区的规划由市城乡规划行政主管部门组织园区管理部门及有关部门编制,报市人民政府审批。

  专项规划应当符合城市总体规划,由相关部门会同市城乡规划行政主管部门组织编制,报市人民政府审批。

  第十三条 市城乡规划行政主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制本市控制性详细规划,经市人民政府批准,由自治区住房城乡建设主管部门审查后,按程序报市人民代表大会常务委员会和自治区人民政府备案。

  乌鲁木齐县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由乌鲁木齐县城乡规划行政主管部门根据镇总体规划的要求组织编制,经乌鲁木齐县人民政府批准,报市城乡规划行政主管部门审查后,按程序报本级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。

  经依法批准的控制性详细规划,不得擅自修改。

  第十四条 城乡规划组织编制机关应当依法通过公开招标或者其他竞争方式委托具备相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。

  第十五条 城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划编制草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

  组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

  第十六条 市城乡规划行政主管部门应当根据国家、自治区城乡规划标准和技术规范,结合本市实际,会同有关部门制定本市城乡规划管理技术规定,报市人民政府批准。

  第十七条 市、县(区)人民政府应当定期组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见,促进城乡规划目标的落实和规划强制性内容的执行,为规划动态调整和修编提供依据。

  第十八条 城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。规划期限内出现法律、法规规定应当修改的情形,方可按照规定的权限和程序进行修改。

  修改城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。

  修改后的城市总体规划、镇总体规划应当按照原程序报批、备案。

  第十九条 有下列情形之一的,组织编制机关可以修改控制性详细规划:

  (一)城市总体规划的修改,对城镇布局和功能产生重大影响的;

  (二)市政基础设施或者公共服务设施难以满足城镇发展需要,且不具备更新条件的;

  (三)因实施重点工程需要修改的;

  (四)法律、法规规定的其他情形。

  修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划,应当按照原程序报批、备案。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划。

第三章 城乡规划的实施

  第二十条 市、县(区)人民政府应当根据当地经济社会发展水平,有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

  城市新区建设应当确定建设规模和时序,综合开发,有序建设,保护自然、人文资源和生态环境,保障城市生态空间。

  城市建成区应当有计划地对危房集中、基础设施落后地段进行改造,完善市政基础设施和公共服务设施,疏解城市人口,降低建筑密度,增加绿地和公共空间。

  乡、村规划建设管理应当因地制宜、量力而行、突出特色,集中建设。

  第二十一条 本市对城乡规划区内的各项建设实行规划许可制度。

  建设单位或者个人在城乡规划确定的建设用地上进行各项建设的,应当按照规定取得规划许可,并按照规划许可的内容进行建设。

  第二十二条 建设单位或者个人向城乡规划行政主管部门申请规划许可,应当如实提交有关材料、反映真实情况,对其申报材料的真实性、准确性和合法性负责,并承担相应的法律责任。

  城乡规划行政主管部门应当自受理规划许可申请之日起二十个工作日内审查完毕。对符合发证条件的,核发规划许可证件;对不符合发证条件的,不予核发规划许可证件,并书面说明理由。

  城乡规划行政主管部门在审查规划许可申请过程中,发现规划许可申请直接关系他人重大利益的,应当将申请内容予以公告,征求利害关系人的意见和建议。公告时间不得少于七日。申请人、利害关系人要求听证的,应当组织听证。

  第二十三条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送批准或者核准前,应当持书面申请、拟建项目情况说明、现状地形图等材料,向城乡规划行政主管部门申请核发选址意见书。

  前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

  建设单位应当在选址意见书核发后一年内取得建设用地规划许可证;期满需要延续的,应当在期限届满三十日前向城乡规划行政主管部门提出申请,经批准可以延续六个月。未获得延续批准或者在规定期限内未取得建设用地规划许可证的,选址意见书自行失效。仍需建设的,应当重新办理选址意见书。

  第二十四条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。

  建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向土地行政主管部门申请用地,经依法审批后,由土地行政主管部门划拨土地。

  建设单位应当在建设用地规划许可证核发后一年内取得用地批准手续;期满需要延续的,应当在期限届满三十日前向城乡规划行政主管部门提出申请,经批准可以延续六个月。未获得延续批准或者在规定的期限内未取得用地批准手续的,建设用地规划许可证自行失效。

  第二十五条 以出让方式提供国有土地使用权的,城乡规划行政主管部门应当在出让前,依据控制性详细规划提出规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效;未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。

  城乡规划行政主管部门提出的规划条件,应当明确下列事项:

  (一)出让地块的位置、使用性质、用地范围;

  (二)土地使用强度,主要包括容积率、建筑密度和建筑高度;

  (三)避难场所、疏散通道的设置;

  (四)核定建筑节能、绿地、市政设施与公共服务设施的配置、交通出入口方位、汽车停放车位、车库和物业服务用房等要求;

  (五)对房地产开发项目提出的保障性住房建设要求;

  (六)法律、法规、规章规定的其他事项和有关规范、标准的强制性内容。

  非因依法变更规划条件,建设单位在规划条件核定满一年后仍未取得建设用地规划许可证的,应当向城乡规划行政主管部门申请延期一年。未申请延期的,核定规划条件的文件自行失效。

  因依法变更规划条件给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。

  第二十六条 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城乡规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。

  城乡规划行政主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

  第二十七条 市城乡规划行政主管部门在核定建设用地界限时,应按城乡规划将相邻的道路用地、广场用地和公共绿地同时划入征迁范围。

  第二十八条建设单位不得擅自变更容积率、建筑密度、建筑高度等规划条件,因特殊需要拟调整的,应当依法提出变更申请。

  收到申请的城乡规划行政主管部门作出变更决定前,应当举行听证会,通知建设工程所涉区域内利害关系人、同一地块使用权竞买人等参加。依法作出变更后,应当将变更的决定通报建设用地批准机关。

  以出让方式取得建设用地使用权的建设单位,经依法批准变更规划条件的,由建设用地批准机关重新出让建设用地使用权;无法重新出让的,按照不少于变更后增加建筑面积对应的建设用地二倍追征土地出让金。建设单位在规定期限内未支付的,由建设用地批准机关收回建设用地使用权。

  第二十九条 建设单位或者个人在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的,应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。

  建设单位或者个人应当在建设工程规划许可证核发后一年内取得建设工程施工许可证;期满需要延续的,应当在期限界满三十日前向城乡规划行政主管部门提出申请,经批准可以延续六个月。未获得延续批准或者在规定的期限内未取得建设工程施工许可证的,建设工程规划许可证自行失效。

  第三十条 城乡规划行政主管部门在办理建设工程规划许可申请时,应当对下列内容进行审查:

  (一)工程性质、规模、标高、体量、体型、高度、朝向、间距、建筑密度、容积率、建筑色彩和风格等;

  (二)各类管道走向、坐标和标高、道路宽度、等级、交叉口与横断面设计、附属设施等;

  (三)各类管线工程的性质、断面、走向、坐标、标高、架埋方式、架设高度或者埋置深度、管线间水平垂直距离及交叉点处理等;

  (四)避难场所、疏散通道和保障性住房建设要求,汽车停车位、车库以及公共场所、公用设施和物业服务用房等要求的落实;

  (五)法律、法规、规章的其他规定和有关规范、标准的强制性内容。

第三十一条 在乡、村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设,以及农村村民使用原有宅基地进行住宅建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报具有管辖权的城乡规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证,未取得乡村建设规划许可证的,不得擅自开工建设。

  申请办理乡村建设规划许可证应当具备下列条件:

  (一)在乡规划、村规划确定的建设用地范围以内,符合乡规划、村规划的要求;

  (二)确需占用农用地的,应当依法取得农用地转用审批手续;

  (三)法律、法规、规章规定的其他条件。

  建设单位或者个人应当在乡村建设规划许可证核发后一年内取得建设工程施工许可证;期满需要延续的,应当在期限界满三十日前向城乡规划行政主管部门提出申请,经批准可以延续六个月。未获得延续批准或者在规定的期限内未取得建设工程施工许可证的,乡村建设规划许可证自行失效。

  第三十二条 历史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案,由城乡规划行政主管部门依据保护规划进行审查,经组织专家论证并公告后,方可办理规划许可。

  文物保护范围及其建设控制地带内的建设工程设计方案,依照前款规定办理规划许可前,应当先经文物行政主管部门审查同意。

  经城乡规划行政主管部门批准在文物保护单位、历史街区、风景名胜区周边进行的建设工程,其体量、造型、风格和色彩应当符合文物保护和园林规划等有关法律、法规的规定。

  第三十三条 在城乡规划区内因地质勘察、工程施工等原因临时占用土地,搭建简易建筑物、构筑物和其他设施的,建设单位或者个人应当向城乡规划行政主管部门申请核发临时建设规划许可证。

  第三十四条 城乡规划行政主管部门受理临时建设规划许可申请时,应当明确告知申请人批准临时建设的条件、临时建设的使用期限以及使用期限届满前自行拆除的法律义务等,由申请人作出书面承诺。

  第三十五条 有下列情形之一的,城乡规划行政主管部门不得核发临时建设规划许可证:

  (一)城市、镇没有控制性详细规划的;

  (二)影响控制性详细规划或者近期建设规划的实施以及交通、市容、安全的;

  (三)在临时用地上建造非简易型建筑物、构筑物或者其他设施的;

  (四)以临时建设为名,建造居住房屋或者商业、工业、仓储、餐饮、养殖等生产经营活动的建筑物、构筑物或者其他设施的;

  (五)法律、法规、规章规定不予办理的其他情形。

  第三十六条 临时建设规划许可批准的临时建设使用期限不得超过二年。需要延续临时建设使用期限的,应当在使用期届满三十日前提出申请,由城乡规划行政主管部门依法作出是否准予延续的决定。

  第三十七条 临时建设应当依照规划许可建设和使用,不得买卖、交换、出租、转让、赠予或者擅自改变使用性质。

  临时建设应当在许可的使用期满后自行拆除。

  第三十八条 建设工程开工前,建设单位或者个人应当委托具有相应资质的测绘单位进行定位、放线,经城乡规划行政主管部门检验,符合要求的方可开工。

  建设单位或者个人在建设工程放线前,应当在施工现场醒目位置设置建设工程规划告示牌,公示建设工程规划许可证的主要内容,并在工程建设期间保持设置完好,接受社会监督。法律、法规规定不得公开的除外。

  第三十九条 新建、改建、扩建道路、桥梁、隧道等市政工程,管线敷设应当同步规划、同步审批、同步实施、同步验收。

  第四十条 建设单位、建设项目管理单位、工程建设监理单位,必须按照规划许可证的规定进行建设和监理;勘察设计单位必须依据规划许可证的规定进行勘察设计。实行施工图审查、审批、核准制的建设项目,施工图审查机构和项目审批、核准机关,必须按照规划许可证的规定分别提出审查意见,作出项目审批、核准决定。

  第四十一条 测量单位应当按照国家、自治区有关测量技术规范和规划许可证的规定开展建设工程放线和竣工测绘,并对其成果的真实性、准确性负责。

  第四十二条 城乡规划行政主管部门应当按照国家和自治区有关规定对建设工程的布局、造型、使用性质、配套设施、环境建设等是否符合建设用地规划许可和建设工程规划许可,应当拆除的房屋和临时建筑是否已经拆除进行核实。符合规划条件的,向建设单位出具建设工程规划竣工认可文件;对不符合规划条件的,责令其限期改正,重新予以核实。

  建设单位或者个人应当在建设工程竣工验收后六个月内,向城乡规划行政主管部门报送有关竣工验收资料。

  第四十三条 未取得建设工程规划竣工认可文件的,建设单位不得组织竣工验收,建设行政主管部门和其他有关部门不得办理竣工验收备案;不动产登记机构不得办理不动产权属登记。

  第四十四条 建设工程应当按照规划许可载明的用途使用,任何单位和个人不得擅自改变使用性质。确需变更的,应当向城乡规划行政主管部门、土地行政主管部门申请办理变更手续。

  对未按规划许可载明的使用性质向有关部门申请核发营业执照或经营许可的,有关部门应当不予办理。

第四章 监督检查

  第四十五条 市、县(区)人民政府及其城乡规划行政主管部门应当依法加强对城乡规划编制、审查、审批、修改、实施的监督检查。

  乡、镇人民政府、街道办事处应当协助城乡规划行政主管部门对本辖区范围内的建设活动是否符合城乡规划进行监督检查。

  第四十六条 市、县(区)人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。市、县(区)人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会根据需要,可以作出相应的决议、决定。

  第四十七条 县(区)人民政府是所辖区内制止和查处违法建设行为的责任主体。

  街道办事处、乡镇人民政府应当以社区和村组为单位,开展日常巡查工作,及时发现和制止违法建设行为。

  社区居民委员会、村民委员会依法协助做好查处违法建设行为的相关工作。

  第四十八条 城乡规划行政主管部门应当建立规划实施监督巡查制度,及时发现和查处违法建设。对规划的实施情况进行监督检查,可采取以下措施:

  (一)要求有关单位或者人员提供与监督事项有关的文件、资料;

  (二)要求有关单位或者人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明,并根据需要进入现场进行检查;

  (三)责令有关单位或者人员停止违反有关城乡规划的法律、法规和规章的行为。

  城乡规划行政主管部门工作人员履行前款规定的监督检查职责,应当出示执法证件。被监督检查的单位或者个人应当予以配合,不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。

  第四十九条 城乡规划行政主管部门应当接受社会公众对城乡规划制定、修改和实施的监督。

  规划监督检查的情况和处理结果应当依法公开,供公众查阅和监督。

第五章 法律责任

  第五十条 城乡规划编制单位超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作或者违反国家有关标准编制城乡规划的,由城乡规划行政主管部门责令限期改正,处合同约定的规划编制费一倍以上两倍以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的,由城乡规划行政主管部门责令停止违法行为,依照前款规定处以罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的,由原发证机关吊销资质证书,依照本条第一款规定处以罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第五十一条 建设工程勘察设计单位、施工图审查机构,对未取得城乡规划许可证或者违反城乡规划许可证规定的建设项目进行勘察设计、出具施工图审查合格文件的,由城乡规划行政主管部门责令改正,处以合同约定的勘察费、设计费、施工图审查费一倍以上二倍以下的罚款。情节严重的,对勘察、设计单位,由颁发资质证书的机关责令停业整顿,降低资质等级或者吊销资质证书;对施工图审查机构,由认定机关取消资格认定;造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第五十二条 测量单位违反国家、自治区有关测量技术规范和规划许可证的,由城乡规划行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,处测绘约定报酬一倍以上二倍以下的罚款;情节严重的,由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书。

  第五十三条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设,尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,由城乡规划行政主管部门责令停止建设,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。

  第五十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设,有下列情形之一的,由城乡规划行政主管部门责令限期拆除,无法实施拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下罚款:

  (一)违反城乡规划行政主管部门作出责令停止建设、进行整改的决定,继续进行建设的;

  (二)在法律、法规规定禁止建设的区域建设或者违反城乡规划有关禁止建设的强制性规定的;

  (三)非法占用城市规划的公园、绿地、道路、停车场、广场、高压供电走廊、压占各种地下管线和消防通道进行建设的;

  (四)妨碍公共安全、公共卫生、城市交通、市容景观和侵占公共用地的;

  (五)违反城乡规划和相关国家标准、规范的强制性内容,无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的。

  第五十五条 在乡规划、村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期未改正的,可以依法申请人民法院强制拆除,所需经费由责任人承担。

  第五十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的,由城乡规划行政主管部门责令限期拆除临时建(构)筑物,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:

  (一)未经批准进行临时建设的;

  (二)未按照批准内容进行临时建设的;

  (三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

  第五十七条 建设单位或者个人未经城乡规划行政主管部门验线合格,擅自开工建设的,由城乡规划行政主管部门责令停止建设,限期改正,并对个人处五百元以上二千元以下罚款,对单位处一万元以上三万元以下罚款。

  第五十八条 建设单位未按照规定在施工现场设置建设工程规划告示牌或者在工程建设期间未保持告示牌设置完好的,由城乡规划行政主管部门责令限期改正,并可处五千元以上一万元以下罚款。

  第五十九条 建设项目未经规划核实或者经核实不符合建设工程规划许可证内容的,建设单位组织竣工验收的,由城乡规划行政主管部门责令改正,并处以建设工程造价百分之二以上百分之四以下罚款。已经办理竣工验收备案、不动产权属登记的,由备案、登记机关撤销备案、登记。

  第六十条 建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划行政主管部门报送有关竣工验收资料的,由城乡规划行政主管部门责令限期报送;逾期不报送的,处一万元以上三万元以下的罚款。

  第六十一条 擅自改变建筑物、构筑物规划使用性质的,由城乡规划行政主管部门责令限期恢复原使用性质,并自改变使用性质之日起处改变使用性质部分建筑面积每日每平方米五十元罚款;逾期不恢复的,由城乡规划行政主管部门依法申请人民法院强制执行。

  擅自变更规划的建筑物、构筑物外立面造型、色彩的,由城乡规划行政主管部门责令限期改正,并处五万元以上十万元以下的罚款;逾期不改正的,由城乡规划行政主管部门依法申请处理。

  第六十二条 对无法确定当事人的违法建筑物、构筑物,城乡规划行政主管部门在违法建设所在地发布公告。公告期限不得少于三十日,期限届满仍无法确定当事人的,违法建筑物、构筑物所在地人民政府可以责成有关部门依法拆除或者没收。

  第六十三条 城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,县(区)人民政府可以责成有关部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。

  第六十四条 城乡规划行政主管部门和其他有关部门违反本条例,有下列情形之一的,由本级人民政府、上级城乡规划行政主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,追究刑事责任:

  (一)未依法组织编制相关城乡规划,或者未按法定程序编制、审批、修改相关城乡规划的;

  (二)对不符合法定条件的申请人核发选址意见书和各类规划许可证,或者对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书和各类规划许可证的;

  (三)未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图以及其他应当公开的规划材料和信息予以公布的;

  (四)发现违法建设行为,不予查处或者接到举报、控告后不依法处理的;

  (五)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

  城乡规划行政主管部门违法作出行政许可的,上级城乡规划行政主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿。

  第六十五条 违反本条例规定应当给予行政处罚的其他行为,由有关行政主管部门予以处罚。

  第六十六条 建设单位或者个人以提供虚假申报材料等非法手段取得规划许可证件的,由城乡规划行政主管部门依法予以撤销。伪造、变造规划许可证件的,由城乡规划行政主管部门予以没收;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第六十七条 当事人对城乡规划行政主管部门作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  第六章 附则

  第六十八条 本条例自2013年5月1日起施行。